gasu.gov.ru – ГАСУ Управление проектный подход к управлению
_Необходимым условием нормального функционирования
рыночной экономики является конструктивное взаимодействие
_бизнеса и структур государственной власти. Формы этого
_взаимодействия, характер и методы могут существенно
_различаться в зависимости от развитости и национальных
_особенностей рыночных отношений В последние десятилетия
_в экономике ряда развивающихся стран складывается
_совершенно новая для них, но традиционно используемая
_в развитых странах форма взаимодействия бизнеса и власти
аспирантка Московского городского университета управления, главный специалист Департамента внешнеэкономических и международных связей г. Москвы
Задачи на этапе создания института государственно-частного партнерства
В России с ее высоким уровнем национализации экономики в условиях необходимости обновления инфраструктуры, ГЧП становится
/”российское предпринимательство, 2009, № 1
20
Дальнейшее становление ГЧП в России и увеличение числа проектов требуют:
– существенных усилий государства в направлении развития благоприятной среды ГЧП;
– использования и внедрения лучших решений и моделей ГЧП, известных в мировой практике;
– предотвращения повторения ряда известных ошибок, допускаемых в соответствующей практике, и «болезней роста».
Проблемы управления проектами ГЧП
государство и бизнес
в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г.
Отсутствие в мировой практике общепризнанного определения ГЧП, эталонной модели и схемы УП ГЧП усложняет задачу управления проектами ГЧП. Все это порождает сложность взаимодействия между экспертами в области реализации проектов, каждый из которых неповторим в своем роде. Потребность в непрерывном выполнении множества бизнес-процессов в рамках проекта ГЧП, в особенности тех, что носят уникальный характер, является отправной точкой для применения современных концепций управления и проектно-ориентированного подхода. Последний предполагает рассмотрение отдельно взятых заданий, решаемых в рамках реализации проекта, как отдельных подпро-в, к которым применяются принципы :тоды УП. Применение такого подхода в П может стать основой для стандартизации ления проектами.
Модель проекта управления проектом ГЧП
Предлагается «Модель проекта управления проектом ГЧП». Эта модель представляет собой портфель подпроектов, выделенных по отдельным направлениям менеджмента проектов: управления предметной областью проекта, управления по временным параметрам, управления стоимостью и финансами, управления качеством, управления рисками, управления персоналом, управления коммуникациями, управления имиджем проекта, управления поставками в проекте, управления изменениями.
Согласно принципам и методам УП, каждый процесс, задача, работы этих подпроек-тов планируется и контролируется, а также отражаются в модели управления проектом с установлением взаимосвязи между ними, распределением ответственности между менеджерами. Это обеспечивает полное системное понимание всего спектра задач и процессов в проекте в целом или в отдельно рассматриваемой его части, последовательность их выполнения и взаимосвязи с другими задачами. Таким образом, каждый процесс и каждая задача модели УП ГЧП однозначно определяется компонентами определенных уровней этой модели, взаимосвязанных между собой. Предлагаемая модель УП ГЧП может быть использована в решении задач развития и обновления многих инфраструктурных объектов и других проектов ГЧП. Сочетание проектного подхода с механизмами ГЧП может стать основой для создания эффективной системы управления сложными системами, какими и являются проекты ГЧП.
за развитие ГЧП в России
координаций действий между участниками партнерства, для более эффективного применения ГЧП целесообразно создание единого государственного органа, ответственного за внедрение и развитие механизмов ГЧП. Такой опыт есть в различных странах. Например, в Великобритании в 2000 г. создана компания Partnership UK, отвечающая за развитие проектов ГЧП во всей стране. Сейчас функция управления и развития ГЧП в России возложена на несколько департаментов Минэкономразвития РФ и частично на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. При этом отраслевые министерства, которые отвечают за реализацию прикрепленных проектов ГЧП, пытаются создавать собственные подразделения по ГЧП.
Сосредоточение полномочий различных ведомств в рамках единого органа власти приведет к повышению ответственности за участие в проектах государства, снизит сроки согласования проектов и повысит координацию при работе с бизнес-струк-ами в рамках ГЧП. Такой орган может стать экспертным центром по вопросам . Это обеспечит разработку и внедрение го подхода к управлению проектами ГЧП предлагаемую концепцию проектного менеджмента государственно-частного партнерства.
Таким образом, в рамках совершенствования и развития механизмов ГЧП в России предлагается внедрение современных управленческих технологий в реализацию проектов государственно-частного партнерства, а именно проектно-ориентированного подхода и концепции проектного менеджмента. Это позволит повысить внимание к управлению проектом ГЧП как одному из самых важных его частей.
Дальнейшее развитие ГЧП, внедрение единого подхода к управлению проектами может обеспечить государственный орган, ответственный за развитие ГЧП в России. Его создание необходимо для восполнения
отсутствующей унифицированной модели управления ГЧП – одной из основных причин, сдерживающих развитие ГЧП в России.
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: теория и практика. // Мировая экономика и международные отношения. – 2002. – №7.
2. Материалы конференции КПМГ «Первые итоги и ближайшие перспективы развития российских проектов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры». – М., 2007.
3. Материалы конференции КПМГ «Частно-государственное партнерство в России: финансирование проектов в условиях международной конкуренции». – М., 2006.
4. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». – М.: Ассоциация менеджеров, 2007.
5. Управление проектами: Основы профессиональных знаний, Национальные требования к компетенции специалистов. – М.: Кубс Групп -Кооперация, Бизнес-Сервис.
6. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. – СПб.: Леонтьевский центр, 2005.
сосредоточение полномочий различных ведомств в рамках единого органа власти приведет к повышению ответственности за участие в проектах государственно-частного партнерства
Организация управления проектами
Начало в «ГС» №3
Внутри структурного подразделения администрации (правительства) региона, обеспечивающего деятельность комиссии (совета), создается (преобразуется) отдел, отвечающий за государственно-частное партнерство (ГЧП), который будет осуществлять повседневную деятельность комиссии (совета). Данный отдел является рабочим органом регионального центра ГЧП (далее – РО РЦГЧП).
Для оформления полномочий рабочего органа РЦГЧП должны быть внесены изменения в положение о соответствующем отделе (департаменте, управлении и т. д.).
Принятие решения об учреждении нового подразделения для выполнения функций рабочего органа РЦЧГП и одновременно решения вопроса о выделении бюджета на содержание такого подразделения относится к компетенции руководителя соответствующего органа исполнительной власти. При этом возможность создания/упразднения соответствующего органа должна быть предусмотрена в положении о данном органе.
Таким образом, РО РЦГЧП -отдел или подразделение региональной или муниципальной администрации, уполномоченный на выполнение функций по организации ГЧП, включая организационно-техническую поддержку деятельности РЦГЧП. Он формируется ОГМУ самостоятельно (с учетом
Методических рекомендаций Центра ГЧП Внешэкономбанка по созданию региональных центров ГЧП в субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации).
Деятельность РЦГЧП ОГМУ должна осуществляться по следующим принципам:
1. РЦГЧП встроен в систему органов государственного (муниципального) управления, решающих задачи социально-экономического развития региона.
2. Развитие ГЧП для решения задач публичного сектора, лежащих в плоскости социально-экономического развития региона, является формализованной обязанностью РЦГЧП.
3. В своей деятельности РЦГЧП руководствуется приоритетами социально-экономического развития региона, утвержденными региональными властями.
4. РЦГЧП уполномочен принимать решения по вопросам своей компетенции от имени региональных властей.
5. РЦГЧП обладает компетенцией и бюджетом для ведения деятельности по организации проектов ГЧП.
6. РЦГЧП регулярно взаимодействует с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов, обеспечивая тем самым качество решений ОГМУ о реализации проектов ГЧП.
7. РЦГЧП работает по стандар-
тизированному регламенту, обеспечивая легитимность и прозрачность процедур ГЧП, а также достижение результатов, пригодных для привлечения внебюджетного финансирования капитальных вложений.
8. РЦГЧП обладает полномочиями для осуществления контроля за исполнением обязательств ОГ-МУ, принятых перед частным партнером и финансирующими организациями по контракту ГЧП.
9. РЦГЧП формирует собственные кадры, потенциал которых достаточен для организации проектов ГЧП и оценки качества работы внешних специалистов (организаций), привлеченных для работы над проектами.
Процесс деятельности ОГМУ в лице РЦГЧП по организации проектов ГЧП включает пять этапов:
1. Разработка программы проектов ГЧП.
2. Принятие решения о подготовке проекта ГЧП.
3. Подготовка проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП.
4. Подготовка проекта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект ГЧП и вступления в силу контракта ГЧП.
5. Мониторинг исполнения обязательств сторон по контракту ГЧП.
На первом этапе своей деятельности РЦГЧП формирует программу проектов ГЧП региона. Она формируется на среднесрочную перспективу и включает инвестицион-
Александр ВОРОТНИКОВ –
управляющий директор Центра государ ственно-частного партнерства Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»
В первой части статьи («ГС» N° 3, 2010) проанализированы недостатки, препятствующие развитию ГЧП в регионах: проектная деятельность, как правило, инициируется в форме заявок на бюджетное финансирование; проекты не соответствуют требованиям проектного финансирования; кадры государственного и муниципального управления, ответственные за проектную деятельность, имеют низкую квалификацию, ограниченную компетенцию.
ные проекты регионального или муниципального значения, планируемые к запуску в течение следующих трех лет.
Последовательность действий ОГМУ на данном этапе включает следующие мероприятия.
Определение перечня проектных предложений федерального, регионального или муниципального значения, предполагаемых к реализации на территории ОГМУ, которые могут быть реализованы на условиях ГЧП. Анализ нормативной среды. Для формирования перечня используется стандартный набор инструментов – анализ стратегий развития, сбор инвестиционных предложений ОГМУ, государственных и муниципальных предприятий и частного бизнеса, консультации с научными центрами, интервью с экспертами. Сбор информации организует РО РЦГЧП, при необходимости запрашивая сведения в других подразделениях ОГМУ и (или) проводя интервьюирование с должностными лицами таких подразделений.
При выборе проектных предложений РО РЦГЧП проводит консультации с Центром ГЧП Внешэкономбанка по отбору проектных предложений для формирования программы проектов ГЧП.
Необходимо обеспечить целевую установку по сбору проектных предложений, относящихся именно к сферам деятельности, в которых может использоваться инструмент ГЧП – объекты общественной инфраструктуры (системы энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, системы переработки твердых бытовых отходов, системы регионального транспорта, общественные здания и инфраструктура туризма).
Одновременно с подготовкой программы ГЧП РО РЦГЧП во взаимодействии с управлением юстиции проводит анализ действующей нормативной правовой базы региона (муниципалитета) с целью выявления нормативно-правовых ограничений и пробелов, препятствую-
щих организации проектов ГЧП. По результатам анализа подготавливаются предложения по развитию нормативной правовой базы. Выбор проектных предложений для реализации на условиях ГЧП РО РЦГЧП анализирует собранную информацию и группирует инвестиционные решения в три блока – по возможности реализации на условиях частного финансирования, только на условиях бюджетного финансирования (включая ДЦП), на условиях ГЧП.
В программу ГЧП включаются только те проекты, которые относятся к сфере ответственности ОГМУ: объекты общественной инфраструктуры (системы энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, системы переработки твердых бытовых отходов, системы регионального транспорта, общественные здания и инфраструктура туризма). Определение проектных предложений для реализации на условиях ГЧП в течение следующих трех лет РО РЦГЧП оценивает возможность/целесообразность включения проекта в программу ГЧП. Отбираются проекты, которые целесообразно реализовать на условиях ГЧП и можно подготовить в среднесрочной перспективе (3 года). При этом проводятся консультации с Центром ГЧП Внешэкономбанка по отбору проектных предложений для формирования программы ГЧП.
В отношении каждого выбранного проектного предложения РО РЦГЧП формирует резюме проекта ГЧП (далее – резюме) на основании имеющихся данных. Оно определяет цели и задачи проекта, замысел реализации на условиях ГЧП. Резюме включает в себя записанные в свободном виде следующие предположения по проекту:
■ какие цели бюджетной эффективности, эффективности и/или качества публичных услуг, развития доступности и систем общественной инфраструктуры преследует проект;
■ кто (регион, муниципальное образование, государственное или муниципальное предприятие) выступает заказчиком проекта ГЧП;
■ какая роль отводится частному партнеру в деле повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и т. д.;
■ какая роль отводится публичному заказчику в деле повышения эффективности эксплуатации, улучшения управления, привлечения финансирования, принятия рисков проектирования, строительства, сбыта, регулирования и т. д.;
■ каким образом может быть привлечен частный партнер к достижению целей публичного заказчика (какие контрактные модели ГЧП могут быть использованы);
■ представление имеющихся объективных технических и экономических данных по проекту. После определения пула проектных предложений рабочий орган РЦГЧП формирует проект программы ГЧП на среднесрочный период.
Согласование проекта программы ГЧП
Проект программы ГЧП и резюме проектов ГЧП РО РЦГЧП направляет на согласование в структурные подразделения ОГМУ, входящие в состав РЦГЧП. Р О РЦГЧП может направить подготовленные материалы (проект программы ГЧП и резюме проектов) в институты развития, в том числе в Центр ГЧП Внешэкономбанка или консультационные организации с тем, чтобы получить рекомендации по улучшению подготовленных материалов.
РО РЦГЧП готовит итоговую редакцию программы ГЧП с учетом полученных предложений ОГМУ и выносит ее на рассмотрение РЦГЧП в порядке, предусмотренном положением о деятельности РЦГЧП.
Организация управления проектами государственно-частного партнерства 11
Одобрение программы ГЧП
Решение РЦГЧП об одобрении/отклонении программы ГЧП оформляется протоколом заседания РЦГЧП. На основании этого решения принимается распорядительный акт высшего должностного лица региона об утверждении Программы.
Следующий этап предусматривает подготовку проекта ГЧП (с момента принятия решения об организации проекта ГЧП до момента заключения контракта ГЧП).
1. Осуществляется работа с проектами, включенными в план ГЧП для организации и проведения конкурса на выбор частного оператора проекта ГЧП с целью заключения контракта, определяющего условия достижения заявленных ОГМУ целей.
2. Последовательность действий определяется графиком и планом финансирования работ по подготовке проекта, включающими, как правило, следующие мероприятия. Проводятся конкурсы либо заключаются контракты на выполнение работ вне конкурсной основы (в зависимости от источника финансирования работ). В случае финансирования мероприятий по подготовке проекта за счет бюджетных средств ответственные ОГМУ проводят конкурсы на размещение заказа на выполнение работ (оказание услуг) консультационными компаниями в соответствии с разработанными техническими заданиями и заключают государственные контракты. В случае изыскания иных источников финансирования (в частности, средств унитарных предприятий и т. д.) ОГМУ передают полномочия распорядителю соответствующего бюджета на заключение контрактов согласно разработанным техническим заданиям. Могут проводиться тендерные процедуры выбора консультационных компаний. Выполняются работы по подготовке конкурса (как правило, выбранными на конкурсной основе консультационными компаниями):
■ юридическая подготовка проекта (анализ прав на имущество и оформление правоустанавлива-
ющих документов, анализ вопросов развития локальных нормативных актов, юридическая структура отношений участников проекта, подготовка проекта контракта, подготовка разделов конкурсной документации (проект контракта, правоустанавливающие документы для решения по конкурсу, процедура проведения конкурса);
■ техническая подготовка проекта (техническая диагностика, определение целевых показателей качества и эффективности проекта, выработка принципиальных технических решений по их достижению, оценка стоимости по аналогам, анализ вопросов подготовки земельного участка (включая получение прав на участок, освобождение от застройки, перенос коммуникаций), анализ вопросов получения разрешений и согласований на реализацию проекта, оценка затрат на подготовку проекта (подготовка земли, проектирование, получение согласований и разрешений), подготовка разделов конкурсной документации (data room, порядок оценки технических предложений));
■ экономическая подготовка проекта (анализ спроса и предложения по организации входящих финансовых потоков проекта, обоснование тарифов (цен), необходимых бюджетных субсидий или госзакупок услуг, бюджетной эффективности реализации проекта на условиях ГЧП, подготовка финансовой модели, сдача бизнес-плана проекта, подготовленного в соответствии с требованиями финансовых организаций, подготовка разделов конкурсной документации (бизнес-план, data room, критерии оценки предложений, порядок оценки финансовых предложений). Подготовка бизнес-плана и финансовой модели проекта осуществляется в соответствии с требованиями институтов развития, в том числе и Внешэкономбанка.
Подготавливается проектная команда ОГМУ, участвующая в организации проекта, на специализированных семинарах и курсах.
По каждому проекту РЦГЧП назначает куратора, который организует отбор и обучение (переподготовку) специалистов ОГМУ, включаемых в состав проектной команды. Для обеспечения качественной проработки проекта и мониторинга его реализации в проектную команду от администрации субъекта РФ включаются специалисты департаментов (управлений или министерств):
■ по общему назначению – экономического развития, финансов, инвестиций, тарифного регулирования, имущественных отношений, государственных закупок;
■ по отраслевой принадлежности проекта – специалисты подразделений топлива и энергетики, дорожного хозяйства, ЖКХ, здравоохранения, образования, внутренних дел и т. д.;
■ по территориальной принадлежности – подразделения территориального развития и взаимодействия с органами местного самоуправления. По предложениям органов муниципального управления, на территории которых реализуется проект, в проектные команды включаются также специалисты органов местного самоуправления.
Для обучения и переподготовки специалистов проектных команд РЦГЧП организует семинары и специализированные курсы с итоговой аттестацией их квалификации.
Проводятся публичные процедуры
Процедуры могут включать в себя сходы граждан, общественные и экспертные консультации, слушания в законодательных органах, распространение существенных сведений о проекте через средства массовой информации. Публичные процедуры организовываются рабочим органом РЦГЧП при участии профильных подразделений ОГМУ и консультантов.
Результаты работ рассматриваются РЦГЧП. По результатам рассмотрения принимается решение о продолжении/приостановлении подготовки проекта.
В случае продолжения определяются сроки проведения конкурса, утверждаются график и план финансирования работ ОГ-МУ по подготовке проекта и выполнению обязательств, принимаемых в составе контракта ГЧП, включая:
■ вопросы разработки проектной документации (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);
■ вопросы подготовки территории (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы технического консультанта);
■ вопросы разрешений и согласований;
■ вопросы доработки правоустанавливающих документов и развития локальной нормативной базы (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы юридического консультанта);
■ вопросы выработки необходимых тарифных и иных решений, относящихся к экономическому регулированию, бюджетным субсидиям в проект, финансовому обеспечению работ ОГМУ по подготовке проекта (в необходимых объемах, определяемых по результатам работы экономического консультанта).
Уполномоченным органом ОГМУ осуществляется подготовка и проведение конкурса в соответствии с документацией, разработанной на предшествующем этапе.
Заключается контракт ГЧП с победителем конкурса. Осуществляется уполномоченным органом ОГМУ. Производится передача правоустанавливающих документов, выполнение иных отлагательных условий. Переговорный процесс и исполнение обязательств ОГМУ по оформлению контракта организовываются рабочим органом
РЦГЧП, при необходимости документы согласовываются на заседании РЦГЧП.
На следующем этапе определяются источники финансирования проекта, т. е. подготовка проекта ГЧП (с момента заключения контракта ГЧП до момента привлечения финансирования в проект и введения контракта ГЧП в силу):
1. Привлекаются частные инвесторы внебюджетного финансирования в проект на условиях заключенного контракта ГЧП.
2. Последовательность действий определяется графиком переговоров частного инвестора с финансирующими организациями, но не может превышать установленный в конкурсной документации срок для введения контракта в силу.
РЦГЧП участвует в переговорах и презентациях частного инвестора с финансирующими организациями, разъясняет условия контракта, порядок деятельности ОГМУ по выполнению своих обязательств, механизмы обеспечения обязательств ОГМУ перед частным инвестором, принятых в рамках контракта. При необходимости предоставляется дополнительная информация финансирующим организациям по проекту и деятельности ОГМУ.
РЦГЧП рассматривает предложения финансирующих налаживания по коррекции контракта ГЧП в части, касающейся условий получения частным инвестором финансирования, и налаживания взаимодействия ОГМУ с финансирующими организациями по реализации проекта. Результаты работы докладываются РЦГЧП. По результатам рассмотрения на РЦГЧП принимается решение о коррекции отдельных условий контракта, не являющихся существенными, а также о заключении дополнительных соглашений с финансирующими организациями и частным инвестором по вопросам взаимодействия при реализации проекта.
РЦГЧП контролирует заключе-
ние частным инвестором необходимых финансовых соглашений и при получении документальных подтверждений согласовывает вступление в силу контракта ГЧП.
Вступление в силу контракта ГЧП удостоверяется уполномоченным органом ОГМУ, подписавшим контракт ГЧП.
Следующий этап предусматривает мониторинг исполнения обязательств по проектам, вступившим в стадию реализации:
1. Осуществляется работа по мониторингу исполнения обязательств частных инвесторов и профильных подразделений ОГМУ, принятых в рамках контракта ГЧП.
2. Последовательность действий определяется следующим образом: РЦГЧП разрабатывает рабочий план-график контроля исполнения контрактных обязательств частного инвестора и профильных подразделений ОГМУ по каждому проекту. В соответствии с планом-графиком стороны опрашиваются относительно взаимного исполнения обязательств. При наличии проблем организовывается переговорный процесс (совещание). По результатам совещания намечаются мероприятия, за которые отвечает ОГ-МУ, определяются вопросы корректировки контрактной и нормативной документации по проекту ГЧП. Результаты мониторинга и предложения по решению проблем реализации проектов докладываются РЦГЧП. По результатам рассмотрения подразделениями ОГМУ предпринимается исполнение принятых решений. Финансирующие организации информируются РО РЦГЧП о результатах опроса и принятых мерах по решению проблем в соответствии с условиями соглашений о взаимодействии по реализации проекта.
Такой подход, как представляется, позволит в достаточно сжатые сроки провести институциональные преобразования в регионе и создаст возможность качественной реализации региональных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства.
^ САвЧЕнко яна валерьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры корпоративной экономики и управления бизнесом
^ ЕвСЕЕвА Марина викторовна
Ассистент кафедры корпоративной экономики и управления бизнесом
Особенности управления государственно-частным партнерством на региональном уровне с использованием проектного и процессного подходов*
Выделены признаки проектов государственно-частного партнерства как объектов проектного управления. Определена специфика жизненного цикла проектов ГЧП. Рассмотрены особенности распределения функций и полномочий между участниками (стейкхолдерами) по этапам проекта ГЧП. Выделены особенности процессов и процедур управления проектами ГЧП, структурирован процесс управления проектом в рамках ГЧП для органов государственной власти и частных компаний.
Все возрастающий интерес к проблематике государственно-частного партнерства (ГЧП) привел к шквалу публикаций и исследований в данной области, в частности, посвященных изучению зарубежного опыта формирования и совершенствования механизма организации и управления ГЧП и особенностей этих процессов в России. При этом специфика регионального управления в сфере ГЧП стала освещаться в работах совсем недавно. Вероятно, это связано с тем, что практика ГЧП в регионах долгое время имела точечный характер, система управления ГЧП в регионах России либо вообще отсутствует, либо находится на стадии формирования.
Развитие ГЧП в субъектах РФ происходит достаточно стихийно, что обусловлено отсутствием закона о ГЧП на федеральном уровне. Интерес к ГЧП-проектам со стороны власти обострился в последние 2-3 года. Это и привело к началу формирования систем управления проектами ГЧП в субъектах РФ.
• опыт реализации проектов ГЧП на территории субъекта РФ;
• развитость институциональной среды для управления ГЧП-проектами;
• инвестиционная привлекательность региона.
Всего в рамках рейтинга было проанализировано 83 региона и выделено пять категорий регионов ГЧП:
1) регионы-лидеры (6 регионов: Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Новосибирская, Свердловская, Нижегородская и Воронежская области);
2) регионы с высоким потенциалом (16 регионов);
3) регионы со средним потенциалом (16 регионов);
4) регионы с низким потенциалом (22 региона);
5) регионы с очень низким потенциалом (23 региона).
Безусловным лидером по развитию ГЧП является Санкт-Петербург, который первым в 2006 г. принял региональный закон об участии субъекта в государственно-частном партнерстве. По официальным данным, на июль 2014 г. региональный закон об участии в ГЧП имеют 66 субъектов, проект закона подготовлен в 3 субъектах. Пик активности регионов по принятию законов об участии в ГЧП (64% из 66 субъектов) приходится на 2010-2011 гг. За последние три года региональные законы приняты в 13 субъектах, что составило 20% от всех субъектов, уже имеющих закон о ГЧП.
Положительная динамика развития ГЧП в регионах говорит о том, что интерес региональных властей к данной форме сотрудничества с бизнесом растет. Пассивность со стороны бизнеса обусловлена не в последнюю очередь низкой информационной прозрачностью в данной сфере, а также сложностью процедур отбора и реализации проектов и процесса взаимодействия с органами государственной власти.
ГЧП как объект проектного управления имеет следующие признаки:
• уникальность результата проекта, потребность в котором определяется, в конечном счете, государством;
* Издание осуществлено при финансовой поддержке гранта РФФИ-Урал № 13-06-96038р_ урал.а по исследовательскому проекту «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: микроэкономический и региональный аспект» (2014 г.)
Паспорт проекта; ТЭО проекта; экспертное заключение
Заключение соглашения о ГЧП
Соглашение о ГЧП
Результаты проекта: проектно-сметная документация на объект; строительство (реконструкция) объекта
Модель жизненного цикла ГЧП-проекта*
* Составлено авторами.
• комплексный характер деятельности, требующий четкого структурирования, учета всех внешних и внутренних факторов, влияющих на успех проекта, и привлечения к разработке и реализации проекта ГЧП большого круга специалистов, консультантов и экспертов;
• разделение всей деятельности в рамках ГЧП-проекта на этапы, каждый из которых имеет определенную специфику;
• ограниченность ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и др.). Объем выделяемых на проект ресурсов тесно связан с бюджетом и всегда конечен;
• ограниченность во времени при реализации работ. Обычно проекты ГЧП имеют длительный срок реализации (до 10-50 лет), так как в основном являются инфраструктурными. При этом любой проект ГЧП имеет дату начала и дату окончания его реализации;
• специальная организация проекта. Для реализации ГЧП назначается руководитель проекта или создается специальная проектная компания (управляющая компания), которая координирует всю деятельность в рамках конкретного проекта.
Все этапы (фазы, стадии) жизненного цикла проектов в сфере ГЧП имеют свою специфику. В управлении проекта-
^ Yana V. S AVcHENKo
Cand. Sc. ( Econ.), Associate Prof. of Corporate Economics and Business Management Dept.
^ Marina V. Y EVSEEVA
Jr. Lecturer of Corporate Economics and Business Management Dept.
Стадия реализации проекта может быть разбита на несколько более привычных для инфраструктурных проектов стадий (подготовка проектно-сметной документации, строительство объекта, эксплуатация объекта и др.).
Таблица 1 – Распределение функций между участниками (стейкхолдерами) по этапам проекта ГЧП
Этап ЖЦП Участники проекта на этапе Функции участников
Инициатор (отраслевой орган исполнительной власти (ОИВ) субъекта РФ или частная компания) Решение о разработке проекта. Разработка концепции проекта
Инициация проекта Уполномоченный орган субъекта РФ по ГЧП Экспертиза концепции проекта. Проверка проекта на соответствие стратегии развития субъекта и возможности включения в портфель проектов ГЧП. Подготовка документов для совещательного органа
Совещательный орган (координационный совет и/или межведомственная комиссия) Одобрение подготовки проекта
Инициатор Подготовка пакета документов по проекту (паспорта, ТЭО и др.)
Консультанты (консалтинговые компании и физические лица, привлекаемые для оказания помощи в ходе подготовки проекта) Техническое, юридическое, экономическое, финансовое и организационное сопровождение подготовки проекта
Подготовка проекта Эксперты (независимые специалисты и организации, осуществляющие экономическую, финансовую, юридическую и прочую оценку проекта) Подготовка экспертного заключения по проекту
Совещательный орган (координационный совет, межведомственная комиссия) Рассмотрение проекта. Одобрение пакета документов по проекту
Правительство субъекта РФ Принятие решения о реализации проекта
Подготовка и проведение конкурса Правительство субъекта РФ Принятие решения о проведении конкурса (постановление Правительства). Утверждение конкурсной документации и конкурсной комиссии (постановление Правительства)
Организатор конкурса (Уполномоченный орган субъекта РФ по ГЧП или иной орган, уполномоченный Правительством организовать конкурс) Подготовка конкурсной документации по проекту. Проведение конкурсных процедур
Конкурсная комиссия (временный орган, создаваемый Правительством субъекта для проведения конкурса) Оценка заявок и конкурсных предложений. Выбор победителя конкурса
Соглашение Правительство субъекта РФ Подписание соглашения с победителем конкурса. Включение проекта в программу проектов ГЧП
о ГЧП Победитель конкурса (частная компания, которая, как правило, выступает и частным инвестором проекта) Подписание соглашения с Правительством субъекта РФ
Орган исполнительной власти (ОИВ) Создание проектной компании в целях реализации проекта. Выполнение обязательств в рамках соглашения (например, предоставление земельного участка, обеспечение гарантий перед кредитором по обязательствам ПК и др.). Контроль за ходом реализации проекта
Инвестор Создание проектной компании в целях реализации проекта. Финансирование проекта
Реализация проекта Проектная (управляющая) компания (специально созданная инвестором для реализации проекта, может создаваться в форме ОАО с участием государства и инвестора) Организация, координация и контроль деятельности участников проекта на стадии реализации проекта
Генеральный подрядчик (проектная компания) Проведение проектно-изыскательских работ. Подготовка проектно-сметной документации. Подготовка земельных участков. Строительство (реконструкция) объекта ГЧП
Эксплуатирующая организация (МУП или ОАО) Эксплуатация объекта ГЧП
Уполномоченный орган субъекта РФ по ГЧП Контроль и мониторинг хода реализации проекта
Завершение проекта Инвестор (проектная компания). Орган исполнительной власти субъекта РФ Прием-передача объекта соглашения в собственность ОИВ
Состав участников (стейкхолдеров), распределение функций, полномочий и ответственности между участниками ГЧП-проекта разнится также в зависимости от особенностей регионального законодательства, причем достаточно существенно.
Усредненный вариант распределения функций между участниками проекта ГЧП представлен в табл. 1.
ные рекомендации носят рамочный характер, их появление должно облегчить процесс формирования региональной системы государственного и муниципального управления сферой ГЧП, поскольку в них определены элементы и прописаны этапы развития системы ГМУ ГЧП. Кроме того, в рекомендациях описан процесс государственного и муниципального управления сферой ГЧП.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Проанализировав существующие методологические подходы к управлению проектами государственно-частного партнерства, а также существующие на сегодняшний день законодательные и нормативно-правовые акты регионального уровня в сфере ГЧП, мы попытались структурировать процесс управления проектом в рамках ГЧП для органов регионального управления и частных компаний.
Также особенностью процессов и процедур управления проектами ГЧП можно считать необходимость:
• проверки проекта на соответствие стратегическим целям развития региона, целесообразности его включения в портфель проектов ГЧП;
• проверки проекта на предмет реализуемости в рамках ГЧП и выбор наиболее эффективной модели ГЧП с учетом интересов всех стейкхолдеров проекта;
• определения механизма государственной поддержки в рамках соглашения ГЧП;
• комплексной оценки эффектив- Г ности и результативности проекта (бюд- § жетной, экономической, коммерческой, Щ социальной, экологической и др.); 3
• использования единой системы ?
критериев эффективности и результа- “2 тивности как со стороны органов госу- 2 дарственной власти, так и со стороны 5 бизнеса;
• распределения рисков проекта на тех участников соглашения ГЧП, которые могут более эффективно ими управлять (построение матрицы рисков проекта);
• обязательной комплексной экспертизы проектов (технической, финансовой, юридической, налоговой) и привлечения в проект квалифицированных консультантов.
Группы процессов управления проектом для органов публичной власти и частных компаний по содержанию будут различаться. Хотя проект может быть инициирован как субъектом РФ, так и бизнесом, решение о подготовке и реализации проекта остается за органами государственной власти. Если проект инициирован органами власти, то частная компания подключается к проекту в процессе подготовки к конкурсным процедурам.
Изучение накопленного опыта по вопросам организации и методологии управления ГЧП в России на региональном уровне позволяет сделать вывод о том, что системы управления ГЧП в регионах на сегодняшний день находятся в состоянии формирования. Стоит отметить, что для повышения заинтересованности бизнеса в проектах ГЧП региональным властям необходимо: во-первых, создать действенную систему управления ГЧП; во-вторых, наладить процессы управления ГЧП путем структурирования функций и ответственности участников проектов ГЧП, процессов и процедур управления ГЧП-проектами; в-третьих повысить прозрачность и понятность ГЧП-механизмов для бизнеса путем разработки методических указаний и инструкций, позволяющих понять порядок использования инструментария государственно-частного партнерства на региональном уровне, в соответствии с действующим региональным законодательством.
УПРАВЛЕНЕЦ № 6/52/ 2014
Таблица 2 – Сравнительная характеристика процессов управления проектами по традиционной схеме и в сфере ГЧП*
Группы процессов управления проектом по РМВОК Процессы управления ГЧП-проектом со стороны субъекта РФ Процессы управления ГЧП-проектом со стороны бизнеса
Группа процессов инициации – процессы выполняются для формальной авторизации начала нового проекта: • разработка устава проекта; • разработка предварительного описания содержания проекта Инициация проекта: • идентификация проекта; • первичный анализ показателей проекта, инициированного органом ГМУ, и оценка его эффективности (разработка концепции проекта); • экспертиза концепции проекта; • проверка проекта на соответствие стратегическим целям развития региона; • проверка на предмет реализуемости в рамках ГЧП; • решение о подготовке проекта Инициация проекта: • разработка концепции проекта; • идентификация проекта; • первичный анализ показателей и расчет эффективности проекта; • предварительное распределение рисков и пр.; • подача заявки
Группа процессов планирования-процессы выполняются для определения содержания работ, постановки целей и разработки последовательности действий, требуемых для достижения целей п роекта: • разработка плана управления проектом; • разработка плановых документов проекта, описывающих все аспекты его содержания (сроки, стоимость, качество, человеческие ресурсы, риски,закупкиипр.) Подготовка (комплексная оценка, структуризация и экспертиза) проекта и конкурсной документации: • комплексная оценка документации по проектам ГЧП, предложенным частными компаниями; • разработка и утверждение полной документации по проекту ГЧП, инициированному органом ГМУ; • выбор правовой модели реализации ГЧП-проекта и формы соглашения с учетом интересов всех стейкхолдеров; • оценка и распределение рисков (построение матрицы рисков); • выбор финансовой модели: источников, механизма финансирования и распределения доходов, а также вида государственной поддержки ГЧП; • независимая экспертиза проекта; • подготовка конкурсной документации Подготовка (комплексная оценка и обоснование) проекта и конкурсной документации: • разработка и утверждение полного пакета документации по проекту (паспорта проекта, ТЭО, плана управления проектом и пр.); • оценка и распределение рисков (построение матрицы рисков); • подготовка конкурсной документации
Группа процессов исполнения- процессы применяются для выполнения работ, указанных в плане управления проектом, с целью соответствия спецификациям проекта: • координация людей и ресурсов; • управление ожиданиями заинтересованных сторон; • интеграция и выполнение операций проекта в соответствии с планом управления проектом Управление конкурсом и управление контрактом: • процессы управления конкурсом: утверждение конкурсной документации; объявление конкурса; прием, предварительный отбор заявок и уведомление о результатах отбора; прием, рассмотрение и оценка конкурсных предложений, определение победителя конкурса; • проведение переговоров с победителем; • заключение соглашения о ГЧП; • организация проектного финансирования и финансовое закрытие проекта; • управление контрактом Участие в конкурсной процедуре и управление реализацией проекта: • процессы участия в конкурсном отборе: подача заявки; подача конкурсных предложений; • заключение соглашения о ГЧП; • управление реализацией проекта: координация людей и ресурсов; управление ожиданиями заинтересованных сторон; интеграция и выполнение операций проекта в соответствии с планом управления проектом
Группа процессов мониторинга и контроля: • отслеживание, анализ и регулирование исполнения проекта; • мониторинг соответствия текущих операций проекта плану управления проектом; • выявление областей, требующих внесения изменений в план; • инициирование изменений; • контроль изменений и разработка рекомендаций по применению корректирующих воздействий Мониторинг и контроль исполнения обязательств по соглашению ГЧП: • мониторинг выполнения соглашения о ГЧП и плановых показателей проекта; • мониторинг эффективности использования бюджетных средств; • мониторинг рисков и обязательств по проекту; • мониторинг качества услуг объекта соглашения; • работа с изменениями по проекту; • контроль проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объекта соглашения Мониторинг и контроль реализации проекта: • мониторинг выполнения плановых показателей и результатов реализации проекта; • мониторинг рисков проекта; • контроль проектирования, строительства, ввода вэксплуатацию и эксплуатации объекта соглашения; • работа с изменениями по п роекту
Группа процессов закрытия: • закрытие проекта; • закрытие контракта; • документирование извлеченных уроков; • архивация всех значимыхдокументов проекта в информационной системе управления проектами; • выполнение оценки всех членов команды и высвобождение ресурсов проекта; • пр. Закрытие проекта: • закрытие проекта; • закрытие контракта; • документирование извлеченных уроков Закрытие проекта: • закрытие проекта; • закрытие контракта; • документирование извлеченных уроков; • архивация всех значимых документов проекта в информационной системе управления проектами; • выполнение оценки всех членов команды и высвобождение ресурсов проекта; • пр;
1. Барьеры развития механизма ГЧП в России. М.: НПФ «Экспертный институт», 2010. U RL: www.exin.ru/ppp-Results_24_11_2010_ Fin_1.pdf.
2. Малицкая Е. А. Организационно-экономический механизм управления инфраструктурными проектами (на примере железнодорожного транспорта) // Стратегия развития экономики. 2012. № 40(181). С. 37-49.
3. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. U RL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp. pdf
5. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. U RL: http://pppcenter. ru/assets/docs/ppp+.pdf
6. Раменская Л. А. Методический инструментарий управления портфелем проектов государственно-частного партнерства // Известия Уральского государственного экономического университета. 2014. № 4(54). С. 79-87.
7. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. М., 2013. U RL: http://pppcenter.ru/assets/files/presentations/GChP-Recommend_web. pdf
8. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства на территории Российской Федерации. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. U RL: http:// pppcenter.ru/assets/docs/raytingreg2014.pdf
9. Руководство к своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK). 5-е изд. Ньютаун-Сквер: Project Management Institute, 2013.
10. Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетентности специалистов (NCB -SOVNET National Competence Baseline Version 3.0) / Сертификационная комиссия СОВНЕТ. М.: ЗАО «Проектная ПРАКТИКА», 2010.
3. Рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в регионах России «Региональный ГЧП-стандарт». Доступно по адресу: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp.pdf. (на русс.).
5. Практическое применение концессионных соглашений по развитию региональной инфраструктуры в России. Доступно по адресу: http://pppcenter.ru/as-sets/docs/ppp+.pdf. (на русс.).
7. Рекомендации по реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Москва, 2013. Доступно по адресу: http://pppcenter.ru/assets/files/presentations/GChP-Recommend_web.pdf. (на русс.).
8. Рейтинг ГЧП-регионов в 2014 году. Развитие государственно-частного партнёрства в Российской Федерации. Москва, Центр развития ГЧП, 2014. Доступно по адресу: http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingreg2014.pdf. (на русс.).
9. Руководство к совокупности знаний по управлению проектами (PMBOK Guide) 5-е изд. Ньютаун-сквер: Институт управления проектами, 2013.
10. Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетентности специалистов (NCB – SOVNET National Competence Baseline Version 3.0). Москва: Проектная практика, 2010.