gasu.gov.ru – ГАСУ Управление Тема 1. Содержание системы государственного управления
1.1. Предмет государственного управления
Начиная рассмотрение такого сложного социального института, каким является государственное управление, прежде всего, необходимо определиться с теоретическим содержанием понятия «управление».
Управлением называется процессорганизованного ицеленаправленного воздействия субъекта на объект для достижения определенного результата.
Управление имеет место во всех системах материального мира: технических, биологических и социальных. Управление в социальной системе означает способность субъекта сделать динамику ее развития прогнозируемой и направляемой. Важной составляющей системы социального управления является государственное управление.
Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства.
Общественная обусловленность государственного управления означает, что оно направленно на удовлетворение потребностей всех граждан. Государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач для получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств.
Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества.
Термин государственное управление характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни.
Как отрасль знаний государственное управление изучает институты, органы, явления, способы, процессы государственного управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления.
Как область практической деятельности государственное управление – это целенаправленное организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной политики.
В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти:
– принятие государственных решений и их реализацию,
– контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Наука и учебная дисциплина «Система государственного и муниципального управления» отвечает на вопросы:
– как осуществляется управление государством;
– кто и на каком основании осуществляет управление государством;
– как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти;
– как осуществляется взаимодействие между государством, обществом и отдельной личностью;
– как осуществляется местное самоуправление и др.
Соответственно предмет науки «Государственное и муниципальное управление» включает важнейшие области исследования:
– государство как публично-правовой институт;
– систему органов государственной власти;
– организацию системы местного самоуправления;
– государственную и муниципальную службу;
– административную реформу;
– иные вопросы.
Государственное управление носит системный характер.
1.2. Системный характер государственного управления
Система – это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство. Без свойства системности государственное управление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.
Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.
Система государственного управления включает следующие составляющие (подсистемы):
1. Институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.
2. Регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.
3. Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.
4. Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.
5. Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.
Как легко убедиться, основополагающими здесь являются первые две подсистемы – институциональная и регулятивная. Поэтому изучение системы государственного управления по преимуществу сосредоточивается именно на них. Остальные подсистемы выступают как вспомогательные. Тем не менее, формирование эффективно действующей системы государственного управления требует от нас должной степени организации всех подсистем этой системы, построения наиболее успешной структуры каждой из них.
Система государственного управления формируется на основе следующих принципов:
1. Принцип разделения властей. Введен в 1748 г. французским мыслителем Ш. Монтескье, предполагает классическое разделение единоличной государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Это должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей принципам справедливости.
2. Принцип комплиментарности. Характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разряде всей вертикали управления по различным территориальным уровням.
3. Принцип субсидиарности. Определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне.
Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной к государственной. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть разделена между властными структурами так, чтобы сократить дистанцию между властью и населением.
4. Принцип суверенности. Предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Данный признак предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.
5. Принцип демократизма. Нацеливает на необходимость активного участия граждан в принятии государственных и муниципальных решений.
6. Принцип гомогенности. Отображает преимущество федерального права перед региональным законодательством.
Основу механизма системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система
Структура взаимодействия между элементами системы
Система
государственного управления
складывается из институциональной,
нормативно-правовой, функционально-структурной,
кадровой, коммуникативной и
профессионально-культурной подсистем.
Она построена в соответствии с
конституционно закрепленными принципами:
Система
государственного управления
включает федеральные органы государственной
власти, формирование которых находятся
в ведении Российской Федерации, и органы
государственной власти субъектов РФ.
Основу институциональной
системы государственного
управления составляет государственный
орган
–
это учрежденное в установленном порядке
образование, выполняющее от имени
государства одну или несколько функций,
обладающее организационным единством,
собственной компетенцией и полномочиями.
В
систему федеральных органов государственной
власти входят: Президент
РФ
(осуществляет власть главы государства),
Федеральное
Собрание РФ
(Совет Федерации и Государственная Дума
– законодательная власть), Правительство
РФ
(высший орган исполнительной власти),
федеральные
органы исполнительной власти
и их территориальные органы, федеральные
суды
(судебная власть). Осуществление
полномочий федеральной государственной
власти на всей территории России
обеспечивают Президент РФ и Правительство
РФ.
В
настоящее время в России существует
несколько организационно-правовых форм
центральных органов исполнительной
власти: федеральные министерства,
службы и агентства и иные федеральные
органы исполнительной власти. Органы
государства классифицируют в соответствии
со следующими критериями (табл. 7).
Таблица
7 – Классификация органов государства
в Российской Федерации
Государственный
орган – это часть государственного
аппарата, наделённая государственно-властными
полномочиями. Его основными признаками
являются:
1)
орган государства состоит из государственных
служащих, которые находятся в особых
правоотношениях между собой и
государственным органом, права и
обязанности (компетенция) служащих
строго определённы законом;
2)
органы государства имеют внутреннюю
структуру;
3)
государственные органы обладают
определённой компетенцией – властными
правомочиями (которые складываются из
совокупности прав и обязанностей);
4)
органы государства являются юридическими
лицами, имеют определённую материальную
базу, финансы, счёт, источники
финансирования.
Все
центральные органы РФ наделены специальной
компетенцией. Они руководят порученными
им отраслями или сферами управления и
являются отраслевыми или межотраслевыми
(функциональными). Они подчинены
непосредственно Правительству и
действуют на основании законов, актов
Президента и Правительства. Правовой
основой их деятельности служат также
специальные положения. Положения о
каждом из центральных органов утверждаются
Президентом РФ или по его поручению
Правительством, которое устанавливает
предельную численность работников
центральных аппаратов министерств,
государственных комитетов и других
центральных органов исполнительной
власти, размеры ассигнований из бюджета
на их содержание. В случае необходимости
президент вправе передавать (делегировать)
им решение отдельных вопросов.
Правительство назначает и освобождает
от должности заместителей руководителей
центральных органов, членов их коллегий,
комитетов, осуществляет контроль за их
деятельностью и вправе отменять акты
всех подведомственных ему органов.
Обычно
центральный орган построен по следующей
схеме «сверху – вниз»:
1)
руководство (руководитель, его заместители,
коллегия, комитет, ведомственные научные
и иные советы);
2)
производственные структурные
подразделения, которые руководят
службами, непосредственно выполняющими
те задачи, ради которых ведомство и
создано;
3)
штабные подразделения, занимающиеся
внутриорганизационной деятельностью
в рамках ведомства (бухгалтерия, отдел
кадров и др.).
Между
органами государственного управления
есть и определенные различия. Например,
министерства являются единоначальными
органами и, как правило, отраслевыми.
Их образует, реорганизует и упраздняет
Федеральное Собрание по предложению
Президента. Министров назначает и
освобождает от должности Президент по
представлению Председателя Правительства
самостоятельно, а министров иностранных
дел, внутренних дел, обороны – с согласия
российского парламента. Министерством
единолично руководит министр, который
по должности входит в Правительство,
издает приказы, распределяет обязанности
между своими заместителя. В министерствах
имеются совещательные органы-коллегии.
Они, как правило, состоят из руководящих
работников министерства. Председатель
коллегии министр, ее решения проводятся
в жизнь его приказами.
Государственные
комитеты – центральные органы, но
осуществляющие межотраслевое управление,
они наделены значительной функциональной
властью. Их образует, реорганизует,
упраздняет Федеральное Собрание по
предложению Президента. Во главе
госкомитета находится председатель,
который назначается и освобождается
от должности Указом Президента и по
должности входит в состав Правительства.
Как центр ведомства Государственный
комитет выполняет две группы задач:
межотраслевое (функциональное) управление
порученной ему сферой. Эта внешняя
организационная деятельность и ее
осуществление – главная задача органа;
линейное руководство подчиненными ему
организациями, внутриведомственное
управление. Оперативное руководство
межотраслевой деятельностью госкомитета
и внутриведомственное управление
осуществляет его председатель единолично.
Он по должности входит в состав
Правительства РФ, он вправе издавать
приказы, распоряжения, распределять
обязанности между своими заместителя.
В
этой группе центральных органов немало
таких, которые действуют на основе
специальных законов, регламентирующих
работу соответствующих ведомств и их
центральных органов. Это, например,
законы о государственной налоговой
службе, санитарно-эпидемическом
благополучии.
На
официальном правительственном сайте
ГОССЕТЬ (WWW. GOVWEB. RU)
приведен
каталог (перечень) и статистика органов
трех ветвей власти (табл. 8)
Таблица
8 – Каталог и статистика органов трех
ветвей власти
*В
разряд «иное» включены органы власти
федерального уровня, не относящиеся ни
к одной из ветвей власти. Их каталог
частично приведен в таблице 9.
Особой
группой государственных органов,
осуществляющих контрольно-надзорные
и иные полномочия,
не входящие в полномочия ни законодательных,
ни исполнительных, ни судебных
государственных органов являются органы
особой компетенции.
К
ним относятся Прокуратура РФ (Федеральный
закон от 17 января 1992 г.
№ 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»), Центральная избирательная
комиссия РФ (избирательное законодательство),
Счетная палата РФ (Федеральный закон
от 11 января 1995 г.
№ 4-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»), ЦБ РФ (Федеральный закон
от 10 июля 2002 г.
№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)»), Уполномоченный
по правам человека РФ (Федеральный
Конституционный закон от 26 февраля
1997 г.
№ 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации») и др.
На
сайте Госсети (http://www.govweb.ru/govbranch/)
представлены материалы также по
территориальным органам: территориальным
избирательным комиссиям, уполномоченным
по правам человека в субъектах РФ,
органам прокуратуры и др. Их типы
приведены в таблице 9.
Таблица
9 – Каталог органов власти федерального
уровня, не входящих ни в одну из трёх
основных ветвей власти*
Лобанов, В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие для вузов/ В. В. Лобанов. – СПб.: Питер, 2004. – 448 с.
Райзберг, Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие для вузов/ Б. А. Райзберг. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 383 с.
Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементарный курс/ В. Е. Чиркин; Ин-т гос-ва и права РАН, Акад. правовой ун-т. – М.: Юристъ, 2003. – 318 с.
Лекция 2. Системные основания государственного управления
1. Сущность и содержание системы государственного управления
Системность присуща любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.
Система, в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.
Начало разработке теории систем положили американцы Д. Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.) и Т. Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971).
Любая система имеет общие свойства:
Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры во внешней среде именуется гомеостазисом.
Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.
Структурированность. Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Например, общество, как социальная система, состоит из экономической, политической, духовной и правовой подсистем, каждая из которых, в свою очередь, является системой. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены. Однако, в любой системе есть системообразующие элементы и связи, которые и составляют ее сущность. Таким образом, структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства.
. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной. Так, можно условно выделить:
, что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;
, которая характерна для организованных систем;
, которая характерна для систем, ставшим единым организмом, достигшая высшей степени единства.
Отметим, что эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.
Функциональность. Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.
Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления.
Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.
Структура системы управления представлена на рис. 4.1.
К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:
Решающую роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;
Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.
Государственное управление является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем, социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и, в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:
иерархичность статусов элементов
, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;
наличие в системе механизмов самоуправления
самосознание субъектов и объектов управления
формальные и неформальные отношения
(социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).
Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система
определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.
, будучи производным от власти, представляет собой комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в государственном вмешательстве в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом государственной системы управления является политический режим.
Особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства оказывают пространственные особенности его территории. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством адаптации территориальных особенностей к системе государственного управления является форма государственного устройства.
И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования).
Признаком государства, кроме определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционирования норм, является наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государственное управление нацелено на удовлетворение потребностей живущих в обществе людей, но реальная способность государства служить этой цели определяется эффективностью существующей системы управления.
Государственное управление выступает как социальная система и одновременно реализуется в среде социальных систем.
Социальная система — целостное образование, основными элементами которого являются люди, а также их связи, взаимодействия и отношенияЭти связи, взаимодействия и отношения носят значимый и устойчивый характер; они воспроизводятся в историческом процессе, переходя из поколения в поколение. Социальные системы складываются на основе объективно необходимой совместной деятельности людей, которые руководствуются разнообразными, в первую очередь жизненно важными, интересами.
Отличительными чертами любой социальной системы являются
наличие механизмов самоуправления;
самосознание субъектов и объектов управления;
наличие системы ценностей, ценностных ориентаций и морально-этических установок;
Специфика государственного управления как социальной системы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что общество наделяет государство властью, которая дает ему возможность эффективно организовать жизнедеятельность на данном пространстве.
Определенные свойства социальных систем присущи и государственному управлению.
В социальных системах максимальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым.
Люди, как правило, преследуют какие-либо собственные цели; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение которой и ориентирована система.
Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех включенных в систему индивидов и их четкой иерархии.
Стремление к самосохранению. Любая система стремится сохранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели.
Системное видение подразумевает понимание того, что среди элементов государственного управления нет такого, который мог бы самостоятельно обеспечить решение той или иной государственной задачи.
Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета и налоговой системы.
Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.
Непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.
Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.
вырастают из потребностей и интересов и по содержанию они могут быть:
– по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;
, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;
, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т.д.
Если требований на входе накапливается слишком много, то это – свидетельство невнимания государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.
Управляющая система нуждается и в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений правительства и др.
Если система перегружена требованиями, а поддержка ее средой недостаточна, то неизбежны кризисные явления.
Главным результатом функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. В структуре принятия решений можно выделить следующие элементы:
цель (совокупность целей), отражающих потребности, интересы, ценности субъекта управленческого процесса;
информация, поступающая субъекту управления;
альтернативные варианты решения проблемы, их соответствие существующим в обществе законам;
оценка имеющихся ресурсов, а также возможных последствий того или иного решения;
выбор оптимального решения.
Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:
Таким образом, управленческие и решения и действия – главный результат функционирования системы государственного управления. Для того чтобы систему государственного управления можно было считать правовой, необходимо, чтобы управленческие решения предопределяли управленческие действия.
Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов, например, уровня развития данного общества, состояния политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии, конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических условий страны. Понятно, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религиозные учреждения — один из главных элементов системы, а догматы Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления. То есть, в реальной жизни универсальных систем государственного управления, ни нормативных, ни реально функционирующих, не бывает. Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.
Универсальным свойством систем является их структурированность.
Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это:
система управляющая (субъект);
система управляемая (объект);
коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.
Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:
осуществляющую публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
– государственно-административную, выполняющую функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:
во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;
во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;
в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.
То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.
На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» – сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.
Органам административной власти присущи следующие признаки:
Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.
Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.
Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.
Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.
Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата» – кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.
Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.
Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить:
профессионально культурную подсистему;
Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.
Важнейший элемент – институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать.
Нормативно-правовая подсистема – это основа функционирования системы государственного управления. Ее предназначение – регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».
Эта система является предметом изучения юридических дисциплин, прежде всего конституционного права и административного права.
представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении в статике и динамике.
Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.
Управленческие функции органов государственного управления различаются по объекту, содержанию, способу, объему управляющего воздействия. Это позволяет не только очертить функции, но и проанализировать их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения функциям государственного органа.
Анализ функциональной структуры позволяет определить форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.
Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. Специалисты-управленцы должны знать и уметь правильно и своевременно применять нормативно-правовые документы, использовать в своей практической работе достижения науки и техники. Кроме того, следует учитывать, что объектом их управленческой деятельности являются люди со своими потребностями, интересами, физическими и интеллектуальными возможностями, а не средства производства.
Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Культура управленческих кадров – это субъективный фактор государственного управления, который во многом определяет ее зрелость, качество целостности. От уровня профессиональной культуры во многом зависит способность чиновников адекватно реагировать на изменения в социальной среде и, тем самым, обеспечивать устойчивость системы.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему, которая включает теорию государственного управления. Это – необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.
Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.
Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:
важнейшие сферы жизнедеятельности;
государственные и общественные организации;
производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);
административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).
В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:
наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;
закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам – т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;
предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;
юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.
Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института.