gasu.gov.ru – ГАСУ Управление Открыть эту статью в PDF
Минимальный гарантированный доход в концессиях
Минимальный гарантированный доход (МГД, Minimum Revenue Guarantee, MRG) — условие в соглашении о концессии или ГЧП, согласно которому публичная сторона гарантирует частной стороне доплату до минимального дохода в случае, если из-за недостаточного трафика поступления от пользователей инфраструктуры окажутся ниже этого уровня.
МГД — механизм распределения рисков между публичной и частной стороной государственно-частного партнерства позволяет добиться следующих результатов:
Чаще всего МГД применяют в концессионных соглашениях, связанных с транспортной инфраструктурой: платные дороги, общественный транспорт. В таких проектах плату за использования получает частный партнер, экономику проекта рассчитывают на основе ожидаемого трафика, а риски изменения трафика распределяют между публичным и частным партнером.
Поскольку МГД перераспределяет часть рисков проекта в пользу публичного партнера, концессионные соглашения с МГД часто содержат еще одно условие _ распределение «сверхдоходов», то есть доходов, которые за счет высокого спроса на инфраструктуру превысили определенный уровень. Сверхдоходами могут считаться доходы выше уровня МГД или выше другого, более высокого дохода. Сверхдоход не передается публичному партнеру полностью, чтобы не лишать частного партнера стимула к увеличению спроса на услуги. Распределение основано на коэффициенте. Например, концессия может предусматривать, что 50% сверхдоходов выплачиваются публичному партнеру.
Влияние МГД на риски проекта
Присутствие МГД в соглашении о концессии может заметно изменить подход к оценке рисков проекта. Традиционные методы анализа рисков обычно основаны на допущении, что вероятность отклонения доходов в большую и меньшую стороны одинаковы и подчиняются нормальному статистическому закону. Но появление МГД меняет эту картину, а если концессия предусматривает еще и распределение сверхдоходов, то зависимость дохода от трафика становится еще сложнее.
Вот, например, как выглядит график зависимости дохода частного партнера от трафика в проекте, где есть минимальный гарантированный доход, а сверхдоходы выше определенного уровня распределяются 50/50%:
Для того, чтобы получить наиболее точный анализ рисков в таких проектах, применяют различные модели анализа, основанные на реальных опционах и других статистических методах (например, регрессия к среднему).
Если вам необходимо отработать определенные навыки в области инвестиционного или финансового анализа и планирования, посмотрите программы наших семинаров.
Спасибо, Вы зарегистрированы на семинар !
Наш менеджер свяжется с Вами в ближайшее время.
Спасибо, Ваша заявка принята!
Подтвердите, пожалуйста, свой адрес, и заявка будет направлена консультанту. После этого мы свяжемся с Вами для уточнения наиболее удобного времени и формата презентации.
Спасибо, Вы почти подписаны на новостную рассылку !
Теперь проверьте почту.
Спасибо за интерес к нашим программам!
Теперь проверьте свою почту.
17 февраля 2020, 00:02 /
Эксклюзивно по подписке
А не 3 трлн рублей, как оценивал замминистра финансов
В российской экономике не так много денег, привлеченных через концессионные соглашения / Андрей Гордеев / Ведомости и Евгений Разумный / Ведомости
В российской экономике не так много частных денег, привлеченных через концессионные соглашения, сказано в обзоре «Концессии в России – 2019. Основные итоги и тренды», подготовленном Национальной ассоциацией концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ). « Ведомости» ознакомились с копией обзора, подлинность подтвердил представитель НАКДИ.
За последние 15 лет до стадии коммерческого закрытия (после него надо еще договориться о финансировании) дошло всего 277 проектов стоимостью более 100 млн руб., посчитала НАКДИ. Все инвестиции во все проекты должны составить около 1,9 трлн руб. Существенные вложения сосредоточены в 18 мегапроектах – 17 транспортных и одном коммунальном, обязательства в каждом превышают 30 млрд руб. На них приходится 72% (1,3 трлн руб.) инвестиций, и это обязательства обеих сторон – и государства, и частников.
Обычно говорят, что в России работают тысячи концессий, объясняет исполнительный директор НАКДИ Светлана Бик: «Но в этом опте основной вал представляют небольшие так называемые арендные или операторские концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве, в большинстве случаев они не предусматривают инвестиций в создание нового актива или даже модернизацию существующего, а только эксплуатационные платежи и тариф».
Расчеты ассоциация ведет по своей базе данных «Инвестинфра», где учтены все проекты стоимостью свыше 100 млн руб., подходящие под закон о концессиях. Проекты государственно-частного партнерства (ГЧП) пока в эту базу не включены. Дорогостоящие соглашения ГЧП были заключены по региональным законам до того, как приняли федеральный, их учитывать сложнее. Новые проекты в основном стоят дешевле 100 млн руб. « Мы оцениваем рынок на основе максимально доступной и репрезентативной выборки, отражающей реальный инвестиционный смысл процесса, – комментирует Бик. – Данные НАКДИ верифицированы крупными участниками рынка».
Для бюджета важны риски, которые представляют все эти соглашения.
В России никто не знает, сколько концессий и ГЧП подписано, признавал замминистра финансов Андрей Иванов и предупреждал, что забалансовые риски, связанные с концессиями и ГЧП, оцениваются в 3 трлн руб. и они могут быть предъявлены к оплате.
Представитель Минфина сообщил, что замминистра приводил оценку Национального центра ГЧП. В его аналитическом обзоре говорится о 3422 проектах разного вида партнерства и бизнеса на 2,2 трлн руб., сюда входят не только концессии (1 трлн руб.), но и ГЧП, госконтракты жизненного цикла, инвестиционные соглашения и аренда с инвестиционными обязательствами.
Обязательства государства в связи с концессиями могут возникнуть как на инвестиционной стадии (капитальный грант, субсидия, бюджетные инвестиции, плата концедента), так и на эксплуатационной (возмещение расходов концессионера, плата концедента, в том числе покрывающая аренду, минимальный гарантированный доход и др.). Некоторые из них – прямые, другие – условные, которые могут наступить при определенных обстоятельствах, а могут и не наступить вовсе. Суммарный и предельный бюджетный риск по заключенным концессиям с инвестиционными обязательствами мог бы составить 992 млрд руб., пишет НАКДИ. Но часть этих денег в проекты не только не вложена, об их финансировании даже не договорились (нет финансового закрытия). А часть вложений уже возмещена – в тех случаях, когда концессия начала работать.
Поэтому подтверждаемый статистикой риск бюджета по возможным компенсациям затрат – 320 млрд руб., а можно считать, что и 260 млрд, если учитывать уже возвращенные инвестиции по купонам концессионных облигаций, говорится в обзоре НАКДИ. Частная сторона несет больше рисков, чем государство, делается вывод в обзоре: суммарные предельные риски концессионеров оцениваются в 586 млрд руб.
Эксперты считают оценку бюджетных рисков в 300 млрд руб., а не 3 трлн руб. справедливой. « Не думаю, что риски бюджета превышают полтриллиона рублей», – комментирует замруководителя Аналитического центра при правительстве Александр Радуцкий.
Оценка бюджетного риска НАКДИ представляется более реалистичной, поскольку базируется на прозрачной, конкретной методологии подсчета и многолетних данных, говорит гендиректор агентства «Национальные кредитные рейтинги» Кирилл Лукашук. Оценка в 3 трлн руб., вероятно, была очень приблизительной и может учитывать очень широкую совокупность прямых и потенциальных обязательств бюджета, полагает он.
Неверно оценивать риск как общую сумму концессий, часть из которых еще даже не профинансирована, соглашается с НАКДИ президент Национального рейтингового агентства Виктор Четвериков. Правильнее оценивать вероятность потерь, в случае концессий она не превышает 10% от общего финансирования, а при детальном анализе становится понятно, что вероятность еще ниже, указывает он. Нужно также учесть, на какую сумму у государства возникают активы, созданные в продолжение действия концессии, замечает Радуцкий: растут не только обязательства, появляется новое имущество казны. Но данных об этих активах пока нет, потому что учет концессий до 2020 г. вели без единых правил, признает он.
Гораздо больше риски для инвесторов, которые ждут от государства компенсации затрат на стадии эксплуатации, считает Четвериков.
Сейчас, когда обсуждаются серьезные регуляторные решения – готовится закон о соглашении о защите и поощрении капитальных вложений, предлагаются существенные изменения в действующий уже 15 лет закон о концессионных соглашениях, – нужно трезво посмотреть на результат работы рынка, говорит Бик. За 15 лет – 277 концессий, в год подписываются соглашения на 300–500 млрд руб. – это меньше, чем за месяц привлекают эмитенты корпоративных облигаций при первичных размещениях на Московской бирже, отмечает Бик. С учетом этих результатов речь должна идти не о том, как защитить бюджет, а о том, как привлечь и защитить частные деньги и почему в последние годы рынок концессий совсем не растет (уберите 2–3 мегапроекта каждый год и увидите провал, объясняет она) – при наличии в России избытка ликвидности в финансовом секторе, а также огромного спроса на создание и обновление публичной инфраструктуры, резюмирует Бик.
Государственно-частное партнерство — сотрудничество публичного и частного партнеров, юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов партнеров и распределении рисков между ними.
ГЧП призвано стимулировать привлечение частного бизнеса в развитие общественной инфраструктуры. Альтернативой ГЧП обычно является реализация проекта за счет бюджетных средств, т.е. в форме классического государственного контракта.
В России применяются две формы ГЧП: концессионное соглашение и соглашение о ГЧП.
Концессионное соглашение предполагает создание или реконструкцию объектов в государственную собственность. В этом случае финансирование проекта, как правило, осуществляется частным партнером (концессионером), за счет чего концессионер получает возможность эксплуатировать объект на условиях льготной аренды, собирая доход в свою пользу. По истечении срока действия соглашения объект передается государству.
В случае высокой социальной значимости объекта (например, объекта здравоохранения) финансирование может осуществляться совместно с публичным партнером (концедентом), либо предусматривается выплата компенсации понесенных затрат на создание объекта концессионеру из бюджета в форме субсидий. В этом случае деятельность концессионера обременяется дополнительными условиями, например, устанавливается минимальный объем медицинских услуг, оказываемых населению в рамках системы обязательного медицинского страхования. Субсидии могут предусматриваться также для компенсации эксплуатационных затрат и недополученного минимального гарантированного дохода (МГД).
Финансовая модель для проектов концессии разрабатывается в соответствии с общепринятой практикой моделирования для оценки эффективности проекта с точки зрения частного инвестора. Финансовая модель служит для обсуждения условий соглашения: минимальной величины инвестиций, срока действия соглашения, величины и графика выплаты субсидий из бюджета, размера минимального гарантированного дохода и других условий для обеспечения экономической эффективности проекта, а, значит, и его привлекательности для частного инвестора.
В случае участия государства в финансировании проекта на инвестиционной стадии или в форме компенсации понесенных затрат финансовая модель, как правило, должна включать раздел оценки бюджетной эффективности.
Поскольку концессионное законодательство пока не содержит положений, предусматривающих процедуру оценки таких проектов, форма и содержание модели, включая раздел оценки бюджетной эффективности, а также сама необходимость разработки модели, зависит от требований публичного партнера в конкретном проекте.
Ключевым отличием соглашения о ГЧП от концессионного соглашения является частное право собственности на создаваемый объект. После ввода объекта в эксплуатацию объект оформляется в частную собственность совместного предприятия или частного партнера, в отличие от концессионного соглашения, где после ввода в эксплуатацию объекта частный партнер получает только право владения и пользования объектом.
В отличие от концессионного законодательства, задающего довольно широкие рамки для заключения соглашений, законодательство о ГЧП прописано гораздо жестче. В частности, обязательным условием является предварительная оценка эффективности проекта и его сравнительного преимущества в отношении государственного контракта. Финансовая модель разрабатывается строго в соответствии с «Методикой оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества», утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ № 894 от 30 ноября 2015 г.
Требования к созданию модели проекта в целом стандартны, и программа «Альт-Инвест 8» им полностью соответствует. Оценка эффективности проекта для частного партнера рассчитывается также классически, с учетом всех поступлений, включая субсидии, и затрат частного партнера. Основным критерием принятия проекта является положительное значение NPV.
Специфической частью модели является оценка сравнительного преимущества проекта ГЧП по отношению к реализации государственного контракта, т.е. сравнивается, с учетом всех вложений и поступлений, что выгоднее для публичного партнера – реализация проекта ГЧП на указанных в модели условиях или реализация точно такого же проекта полностью за счет бюджетных средств и управлением объектом государством.
Методика содержит подробные указания, какие именно денежные потоки должны быть включены при расчете интегрального показателя – коэффициента сравнительного преимущества. Формулу упрощенно можно представить так:
Коэффициент должен быть положительным.
Методика указывает, что при расчете расходов публичного партнера при реализации госконтракта проект должен выглядеть точно так же, как если бы им управлял частный партнер. В частности, если планируется оказание платных услуг населению, то выручка от их оказания должна уменьшать расходы публичного партнера, как если бы публичный партнер так же хорошо продавал бы платные услуги, как частный партнер.
И тогда возникает любопытный момент – чем больше выручка от платных услуг предусмотрена в проекте, тем эффективнее проект для частного партнера, и тем выгоднее реализация государственного контракта для публичного партнера. Т.е. в этом случае возникает противоречие ключевых показателей проекта, и оба они при соблюдении критериев оказываются близкими к нулю, что делает проект весьма чувствительным к изменению любых факторов.
Поскольку пока практика заключения соглашений о ГЧП достаточно мала, в силу их жесткого регулирования и относительно малого преимущества по сравнению с концессией, это противоречие показателей практически не принимается во внимание. Однако законодательством о ГЧП предусмотрено соблюдение начальных критериев на протяжении всего срока соглашения, в том числе NPV и Kvfm, при этом методика определения этих показателей в течение жизни проекта не определена. В случае возникновения спорной ситуации подобные «дырки» могут сыграть не в пользу частного партнера, вплоть до расторжения соглашения. И в этом отношении концессионные соглашения, в которых подобные требования отсутствуют, выглядят более надежными.
Спорные же ситуации заложены в самой природе таких соглашений, и мы уже можем наблюдать это в ситуации с ЗСД в Петербурге.
Суть возникновения спорной ситуации – в наличии гарантий со стороны публичного партнера в получении частным партнером минимально гарантированного дохода (МГД). Одним из главных преимуществ частного партнера в проектах ГЧП является гарантия определенного уровня выручки — если продажи в проекте оказались меньше запланированного, недополученный доход выплачивается из бюджета, что снимает основной риск любого инвестиционного проекта – риск недополучения доходов от продаж. И, поскольку заранее сказать, какие именно продажи будут в том или ином периоде, нельзя, величина субсидий может оказаться сюрпризом для бюджета. А если проектов достаточно много, то и эффект неопределенности возрастает. Эти субсидии, именно в силу их неопределенности, «за балансом», т.е. они не включаются заранее в бюджет и требуют дополнительных согласований на уровне законодательной власти. При слишком большой сумме и ограниченных возможностях бюджета как раз и возникают споры и желание как-нибудь сократить выплаты, а, следовательно, и попытки пересмотра заключенных ранее соглашений вплоть до их расторжения.
Этот момент следует также учитывать участникам финансирования проектов ГЧП – банкам и другим финансовым структурам – при определении рисков проекта. Обычно государственные гарантии воспринимаются как очень надежные, однако с ростом числа проектов ГЧП и нарастанием обязательств публичного партнера ситуация может обостриться, а выплаты снизиться.
Если уж строить в долг, то делать это либо открыто, либо по нормативам, считают в Минфине / Петр Ковалев / ТАСС
В Минфине предложили на законодательном уровне ограничить расходы регионов на выплаты инвесторам по договорам о государственно-частном партнерстве (ГЧП), концессионным и лизинговым соглашениям. Об этом говорится в письме первого заместителя министра Леонида Горнина руководителям финансовых органов субъектов от 27 июля (есть у «Ведомостей»). Порог ежегодных расходов регионов на выплаты по таким обязательствам предлагается установить в размере 20% от суммы их собственных доходов (налоговых и неналоговых).
Ранее Минфин на встрече с представителями субъектов обсудил риски роста долговой нагрузки на их бюджеты из-за возникновения задолженности инвестиционного характера, напоминает Горнин в своем письме. Он просит руководителей региональных минфинов сформировать отчеты об объеме обязательств перед бизнесом по концессиям, соглашениям о ГЧП и лизинговым договорам.
Помимо этого в Минфине хотят установить потолок и по допустимому вознаграждению инвесторам за их участие в совместных с государством проектах. Плата концессионеру из бюджета не должна превышать уровень ключевой ставки плюс 3%, следует из презентации министерства.
Как пояснил «Ведомостям» знакомый с инициативой источник, речь идет о введении предельной величины выплаты инвестору за внесенное им финансирование. Иными словами, подразумевается ограничение ставки по кредиту, который бизнес привлекает под реализацию проекта. Процентные платежи, согласно условиям ГЧП и концессий, в абсолютном большинстве договоров компенсируются из бюджета. Поскольку далеко не всем доступны такие льготные условия, этим ограничением, по сути, навязываются определенные инвесторы, полагает собеседник. А экономически в этом ограничении нет большого смысла, поскольку если ставка слишком высока, то региону проще самому привлечь финансирование и реализовать проект самостоятельно через традиционный госзаказ, отметил он.
Смягчение и контроль
Другой собеседник, знакомый с ходом обсуждения, пояснил: Минфин беспокоит, что помимо активного использования регионами бюджетных кредитов под инвестиции они наращивают долгосрочные забалансовые обязательства по ГЧП и концессиям, которые, хотя формально и не включаются в показатели закредитованности субъекта, фактически увеличивают размер его долга. Это позволяет соблюдать нормативы, поскольку в Бюджетном кодексе вопрос платы инвесторам не обговаривается. Обеспокоенность Минфина в целом понятна, рассуждает собеседник, поскольку процесс наращивания скрытых обязательств сейчас практически не контролируется.
В целом в правительстве сейчас прослеживается тренд на смягчение зарегулированности региональных финансов в ситуациях, когда это касается инвестиций. 6 августа премьер Михаил Мишустин подписал постановление, которое позволяет регионам списывать бюджетные кредиты, взятые для вложений в инфраструктуру, в упрощенном порядке. В частности, субъектам разрешили учитывать в предъявляемой к зачету сумме размер налоговых доходов, которые проект генерирует еще на инвестиционной стадии.
Летом Госдума приняла законопроект Минэка о донастройке механизмов ГЧП и концессии. Споры по поводу этого регулирования велись на протяжение года, и в итоге был избран наиболее мягкий вариант. Один из ключевых моментов – это разрешение компенсации концессионеру его расходов на проект практически без ограничений.
Близкий к правительству собеседник отметил, что предлагаемое ограничение может привести к снижению привлекательности механизмов ГЧП, поскольку у инвестора при заключении соглашения не будет уверенности в исполнении субъектом своих обязательств. Главный вопрос – что делать с объектами ЖКХ, поскольку альтернативных вариантов их реконструкции, кроме концессионного соглашения, по большому счету нет. Впрочем, собеседник отметил, что этот вопрос на уровне вице-премьеров пока не обсуждался, консолидированная позиция правительства не сформирована. Представитель кабмина перенаправил вопросы «Ведомостей» в Минфин. В пресс-службе финансового министерства не ответили на запрос. Представитель Минэкономразвития (курирует ГЧП и концессии) сообщил, что предложение в ведомство не поступало.
Нереализованный потенциал
Среди регионов инструменты ГЧП и концессии наиболее популярны в Санкт-Петербурге (общая стоимость проектов – 394 млрд руб., из них частные средства – 263,6 млрд), Московской (361 млрд и 278 млрд руб. соответственно) и Самарской (221 млрд и 126 млрд руб.) областях, оценил управляющий директор Национального центра ГЧП (входит в группу ВЭБ. РФ) Максим Ткаченко. В прошлом году лидерами стали Татарстан (109 млрд руб., из них частные – 32 млрд), Нижегородская (79 млрд и 51 млрд руб. соответственно) и Омская (65 млрд и 29 млрд руб.) области, уточнил он.
На данный момент у регионов фактически нет ограничений на привлечение инвесторов в совместные проекты, напомнила гендиректор исследовательской компании Sherpa Group Александра Галактионова. Как правило, субъекты руководствуются возможностями своих бюджетов, добавила она. Более того, крупные транспортные проекты часто запускаются с участием федеральных средств (такие инициативы, как обход Хабаровска, которые проходили отбор на финансирование из средств «Платона»), продолжила Галактионова. Нагрузка на регионы сейчас далека от предела, который предлагается Минфином. Обязательства в годы активного строительства не превышают 400–500 млрд руб., или 2,5–3% от суммарного дохода региональных бюджетов, оценила она.
Например, у Московской области не ежегодные выплаты, а весь объем концессионного рынка с учетом частных средств занимает меньше половины от собственных доходов в 2022 г., оценила она. Ежегодные бюджетные обязательства региона могут составлять до 5–10% в пиковые годы строительства, но потом снижаться. Один из регионов, у которого уровень обязательств может быть высоким, – это Самарская область, которая реализует крупнейшую региональную концессию – создание обхода Тольятти с мостом через Волгу, добавила эксперт. Но и там ежегодные обязательства лишь в годы выплаты капитального гранта могут достичь 20% (и то не в каждый год строительства), уверена Галактионова.
Проблема перегруженности регионов забалансовыми обязательствами сейчас отсутствует, считает она. В худшем случае это может касаться 1–2 регионов, добавила эксперт. По ее мнению, ограничения пока вводить нецелесообразно, так как рынок далек от реализации своего потенциала.
Охлаждение интереса
Ограничения на заимствования и размер бюджетных обязательств будущих периодов очевидно нужны, полагает управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. Неправильно перекладывать неподъемные обязательства на будущие поколения, добавил он. То, что государство задумывается о введении потолка для концессий, является позитивным фактором для рынка, это признание значимости и масштабности механизма, однако ни в одном субъекте сегодня региональные бюджеты даже близко не подошли к сумме, сопоставимой с 20% годовых доходов, указывает он.
Ограничение по расходам, вероятнее всего, будет пугать регионы, которые и так достаточно медленно осваивают этот инструмент, и частных инвесторов, которые очень чувствительны к изменениям и законодательства, и общей экономической ситуации, полагает Галактионова.
Оценивать предложение Минфина как ограничение, по сути, ROE инвестора не совсем корректно, отметил Ткаченко. У проектов ГЧП и концессии есть старший долг, предоставляемый банками для финансирования проекта, процент по нему в среднем по рынку составляет ключевая ставка плюс 3–5% годовых, отметил он. А есть собственные средства инвестора, которые, как правило, не могут быть дешевле кредитных. Так или иначе, считает Ткаченко, введение потолка по доходности в ГЧП-проектах – это очень опасная практика, которая может существенно навредить рынку и ограничить доступ к частному капиталу, особенно с учетом актуальных значений ставок безрисковых инструментов, таких как ОФЗ (например, доходность 10-летних бумаг – 11,2%. Ключевая ставка составляет 8,5%).
В банковских кругах инициатива обсуждается, отметила руководитель управления проектного финансирования и ГЧП Совкомбанка Маргарита Салазкова. В банке опасаются, что это снизит интерес инвесторов к инструментам ГЧП и концессий. Стоит иметь в виду, что стоимость денег зависит от объема принимаемого инвестором риска и сроков возвратности вложений, а обсуждаемые ограничения могут быть ниже того уровня доходности, на который обычно рассчитывает концессионер, добавила она.
Ограничение на размер выплат концессионеру будет нарушать правила конкуренции, полагает управляющий партнер «Пионеры ГЧП» Дарья Годунова. Даже по проектам Дом. РФ ставка выше – ключевая плюс 4%, напомнила она. В условиях ограниченности бюджета развитие регионов, в том числе новых, при жестком контроле за рынком ГЧП и концессий будет сильно затруднено, считает она. С рынка ушли иностранные инвесторы, а новые игроки из-за короткого горизонта планирования не спешат вкладываться в инфраструктуру, добавила Годунова. Остаются только госкомпании, но привлекать их к строительству непрофильной для них инфраструктуры неэффективно – это приведет лишь к удорожанию проекта для бюджета.
На сегодняшнем рынке проектных финансов ставка в размере ключевой плюс 3% уже раритет, полагает Качкин. Чаще плюс 5% или плюс 6% годовых. Госбанки как ключевые игроки рынка инфраструктуры с большей готовностью вложатся в федеральные бумаги с гарантированным доходом, это и проще и надежнее, чем подготовка проекта, поиск профильного инвестора, убеждение региональных элит, преодоление бюрократических барьеров. Размер расходов только на предварительное структурирование может составить дополнительно до 5% к общему бюджету проекта, резюмировал он.
С точки зрения снижения долговой нагрузки на регионы, предлагаемые ограничения можно считать обоснованными, поскольку публичная сторона, как правило, берет на себя значительный объем финансовых рисков при возникновении форс-мажора, других неблагоприятных обстоятельств, отметил партнер фирмы Better Chance Александр Долгов. Обычно такие риски не берут на себя ни акционер инвестора, ни банк, добавил он. Но установление точечных ограничений на финансовое участие публичной стороны в проекте может негативно сказаться на рынке ГЧП и концессий, считает эксперт. В частности, это может привести к снижению количества региональных проектов ГЧП и концессий, пояснил Долгов.
Чиновники изменят правила государственно-частного партнерства
Инвесторам обещаны новые гарантии
Предложенные изменения в законы о концессиях и государственно-частном партнерстве снижают риски для инвесторов и помогут запустить новые проекты / Евгений Разумный / Ведомости
Инвесторы дождались изменений в законы о концессиях и государственно-частном партнерстве (ГЧП). Минэкономразвития закончило подготовку такого законопроекта и направило его на согласование другим ведомствам, а также для обсуждения экспертам. « Ведомости» ознакомились с его копией, ее подлинность подтвердили несколько участников экспертного совета по развитию ГЧП при Минэкономразвития.
Всего в России заключено 3000 концессионных соглашений на общую сумму 1,7 трлн руб., оценивало в начале года Минэкономразвития. Законопроект повысит привлекательность ГЧП и позволит привлечь частные инвестиции, рассчитывает замминистра экономического развития Михаил Расстригин. Доволен поправками и рынок. Законопроект решает много содержательных и процедурных проблем, говорит советник Square Patton Boggs Константин Макаревич, рынок эти изменения ждал давно. Они снижают риски для инвесторов и помогут запустить новые проекты.
Одна из главным проблем, которую решает законопроект, – как определить грань между концессиями и госзаказом. Проблема возникла во время «башкирского дела», когда в 2017 г. Федеральная антимонопольная служба сочла, что концессия на строительство дороги Стерлитамак – Магнитогорск похожа на обычную госзакупку из-за полной компенсации инвестору расходов из бюджета. И хотя суд встал на сторону инвестора, внести окончательную ясность и защитить инвесторов от подобных рисков должно было законодательное разграничение, призывали юристы.
Для этого в поправках Минэкономразвития предлагает закрепить в законе понятия капитального гранта (платежи государства инвестору на этапе строительства) и плату концедента (возмещение затрат из бюджета уже на этапе эксплуатации). Сейчас они активно используются и в деловой, и в судебной практике. Капитальный грант должен быть ограничен 75% расходов на создание и реконструкцию объекта концессионного соглашения. А плату концедента можно начать выплачивать после завершения строительства в течение не менее чем пяти лет. Закреплено в законе может быть и понятие минимальной гарантированной доходности инвестора – деньги, которые он получит, если доходы от эксплуатации построенного объекта окажутся ниже запланированных минимальных доходов, о которых инвестор договорился с государством. Может применяться один инструмент или сразу несколько ‒ таким образом, возможно и полное возмещение расходов инвестора из бюджета с доходностью.
Еще одна гарантия для инвесторов – возможность включить в соглашение с государством режим особых обстоятельств (например, если возникли непредвиденные дополнительные расходы). Если такие обстоятельства наступят, инвестор сможет претендовать на дополнительные выплаты, в том числе от государства. Стороны смогут урегулировать в соглашении последствия наступления таких обстоятельств, пересчитать сроки, но самое важное ‒ законопроект прямо закрепляет обязательство концедента возместить дополнительные расходы и компенсации недополученных доходов, объясняет руководитель российской практики в области ГЧП Dentons Владимир Килинкаров. Сейчас есть риски, что такие компенсации будут признаны незаконными.
Гарантии получат и инициаторы, предложившие и проработавшие проект. Если они проиграют конкурс, победитель должен будет оплатить их расходы на подготовку проекта. Но решение остается за организатором конкурса – такое условие должно быть предусмотрено в конкурсной документации. Предельный размер компенсаций определит правительство. А к заявкам о готовности других интересантов устанавливаются требования, аналогичные требованиям к заявителю, например о подтверждении своей финансовой состоятельности, говорит партнер адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Денис Качкин. Сейчас, после размещения предложения инициатора на сайте торгов, любой мог такую инициативу «снести» и обратить в конкурсную процедуру, рассказывает Качкин. Это должно защитить частные инициативы инвесторов.
Тем же, кто проиграет конкурс, задаток должен быть возвращен за пять рабочих дней. А сам задаток будет ограничен 5%. Концессионеры уже пытались обжаловать излишне суровые требования к размеру задатка в суде. Право организатора торгов самому устанавливать его не должно ограничивать конкуренцию, приводилась позиция инвестора в решении суда по одному из таких дел.
Законопроект должен быть принят как можно скорее, но все еще нужны точечные правки, говорят опрошенные «Ведомостями» эксперты. В том числе они предлагают полностью исключить из закона понятие «примерных соглашений». Вопросы об их использовании возникают регулярно, особенно у концедентов без большого опыта в концессионных проектах, рассказывает партнер P&P Unity Семен Мокин. Но сами соглашения не соответствуют практике, не защищают инвестиции, а иногда откровенно противоречат действующему законодательству, говорит он.
Также необходимо разрешить проекты с участием нескольких публичных партнеров, считает исполнительный директор департамента инфраструктурных проектов и ГЧП «Газпромбанка» Мария Скрябина. Это позволило бы разным регионам объединяться для строительства дорог, которые проходят по их территории, объясняет она. Нужно предусмотреть и возможность заключать трехсторонние концессионные соглашения (например, муниципальные с участием региона, региональные с участием федеральных властей) по желанию сторон, предлагает Мокин. И предусмотреть переходные сроки, чтобы изменения не навредили уже текущим проектам и тем, которые будут запущены в ближайшее время, говорит партнер EY Илья Скрипников.