gasu.gov.ru – ГАСУ Управление Статья 97. Государственные учреждения организуются согласно положениям закона так, чтобы обеспечить правильность работы и беспристрастность администрации.
В положении об учреждении определяются компетенция, функции и личная ответственность должностных лиц.
Должности государственной администрации замещаются по конкурсу, кроме установленных законом случаев.
Статья 98. Государственные служащие находятся исключительно на службе нации.
Если они являются членами Парламента, то могут быть повышены в должности только за выслугу лет.
В отношении судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей закон может установить ограничения их права состоять в политических партиях.
Отдел III. Вспомогательные органы
Статья 99. Национальный совет экономики и труда образуется в соответствии с порядком, установленным законом, и включает экспертов и представителей категорий производителей с учетом их количественной и качественной значимости.
Он является консультативным органом палат и Правительства по тем вопросам и с теми функциями, которые присвоены ему законом.
Он имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам согласно принципам и в пределах, установленных законом.
Статья 100. Государственный совет является консультативным органом в юридической и административной области, а также органом, осуществляющим правосудие в административной сфере.
Счетная палата осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета. Она участвует в случаях и формах, установленных законом, в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым государство содействует в обычном порядке. Она докладывает непосредственно палатам о результатах проведенного контроля.
Закон обеспечивает независимость от Правительства обоих учреждений и их членов.
Раздел IV. Магистратура
Гос. администрация
– 1) совокупность
институтов гос-ва, осуществляющих
реализацию гос. политики и законов; 2)
обобщенный образ высшего органа исполнит.
власти; 3) совокупность институтов,
процессов и деят-ти сотрудников аппарата
исполнит. власти по реализации гос.
политики.
В гос. администрацию
включаются следующие структурные
компоненты:
1. гос. аппарат
– аппарат
управления, реализует законодательную,
исполнит. и судебную функции, 2. гос.
учреждения –
организации, осуществляют практическую
деят-ть в различных сферах, выполняют
экономические, соц. и культурные функции,
3. гос.
предприятия –
создаются для осуществления хозяйственных
функций в целях извлечении прибыли,
оказания услуг, выполнения работ и
производства продукции.
Понятие гос.
администрации, включающее в себя не
только систему органов гос. управления,
но и прочие институты гос-ва, процессы
управления и деят-ть госслужащих,
очевидно шире понятия гос, а также шире
понятия исполнит. власти.
В связи с политическим
механизмом, функционирующим государстве,
особое внимание уделяется способам
формирования гос. администрации: 1.
Выборы —
демократическая процедура, с помощью
которой определяются исполнители на
некоторые ключевые позиции в различных
общественных структурах (государства,
организации). Выборы осуществляются
путём голосования (тайного, открытого),
проводимого в соответствии с регламентом
выборов. 2.
Узурпация —
захват власти насильственным путём,
совершённый с нарушением закона либо
незаконное присвоение властных
полномочий. Совершается одним лицом
или группой лиц. К узурпации относят
также выборы, проведённые с грубыми
нарушениями и фальсификация их
результатов. Частным случаем узурпации
является злоупотребление властными
полномочиями. 3.
Кооптация —
введение в состав выборного органа
новых членов либо кандидатов собственным
решением данного органа без проведения
дополнительных выборов. Кооптация может
в дальнейшем утверждаться на общем
собрании соответствующей организации,
если того требуют её учредительные
документы. Кооптация являет собой вид
«избрания сверху», чем потенциально
создаёт почву для злоупотреблений,
поэтому она
часто
подвергается критике, как недемократический
метод выборов. 4.
Политические назначения – назначение
на посты гос. служащих по политическому
признаку, например, формирование кабинета
министров победивший на выборах партией.
Различают такие
функции гос.
администрации:
а) Обеспечение безопасности личности,
общества, гос-ва: – обеспечение обороны;
– обеспечение общественного порядка; –
осуществление разведки и контрразведки;
– обеспечение охраны гос. границы и др.
б) Обеспечение
развития экономики, осуществление
административно-хозяйственной
деятельности: – руководство промышленностью;
– руководство транспортом; – руководство
сельским хозяйством; – сбор налогов; –
содействие развитию предпринимательства;
– антимонопольная деятельность и др.
в) Обеспечение реализации социальной
политики государства: – организация
образования; – организация здравоохранения;
– организация научных исследований; –
организация социальной защиты и др.
г) Осуществление
связей с другими гос-ми, с международными
организациями (политических, экономических,
культурных, научных, спортивных и т.
д.).
Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Эта система включает совокупность государственных институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ “О системе федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может меняться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Такие указы издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 гг. и касались упразднения и реорганизации отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры федеральных органов исполнительной власти 5. Органы федеральной государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются только с таким наименованием и статусом, которые предусмотрены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.
Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только по вертикали своим ведомственным центральным органам.
Понятие
и содержание деятельности государственной
администрации
Государственную
администрацию можно рассматривать и
как совокупность государственных
служащих, и как систему органов
государственной исполнительной власти.
Они (органы, служащие) осуществляют
исполнительно-распорядительную
деятельность, содержанием которой
является непосредственная повседневная
организация выполнения внутренних и
внешних функций государства, стоящих
перед ним задач.
Административная
деятельность (управление) объективно
необходима. Она делится на более простые,
специальные виды организационной
деятельности. Их принято называть
функциями управления (административной
деятельности).
В
юридической литературе чаще всего
функция понимается в двух смыслах.
Во-первых,
функция связывается с объектом
административного воздействия (предметный
подход). Соответственно различают такие
функции государственной администрации,
как:
обеспечение
безопасности личности, общества,
государства (оборона, общественный
порядок, разведка и контрразведка,
охрана государственной границы и др.);
обеспечение
развития экономики, осуществление
административно-хозяйственной
деятельности (руководство промышленностью,
транспортом, сельским хозяйством, сбор
налогов, содействие развитию
предпринимательства, антимонопольная
деятельность и др.);
обеспечение
реализации социальной политики
государства (организация образования,
здравоохранения, научных исследований,
социальной защиты и др.);
осуществление
связей (политических, экономических,
культурных, научных, спортивных и т. д.)
с другими государствами, с международными
организациями.
Во-вторых,
функция понимается как один из общих
способов организации, административного
воздействия исполнительной власти на
подвластных (инструментальный подход).
В
литературе такие функции чаще всего
называют общими функциями управления.
Общие
функции — это всеобщие, типичные способы
информационного взаимодействия между
субъектами и объектами социального
управления. Это устойчивые, относительно
самостоятельные, специализированные
виды административной деятельности
вообще. Каждая общая функция объективно
необходима. Они отличаются друг от друга
непосредственной целью, содержанием,
процедурами осуществления, используемой
информацией.
К
числу общих функций можно отнести:
прогнозирование, планирование, нормативное
регулирование, методическое руководство,
работу с кадрами, учет, контроль и др.
Организовывать, осуществлять исполнительную
власть — это значит прогнозировать,
планировать, контролировать и т. д.
Каждый субъект административной власти
осуществляет несколько или хотя бы одну
функцию.
Функциональное
разделение труда закрепляется структурно,
т. е. создаются особые звенья, которые
занимаются планированием, учетом,
контролем и т. д. Организационная
обособленность — важный признак развитой
и значительной по объему функции.
Поскольку
общие «беспредметные» функции — это
всего лишь научная абстракция, а в
реальной жизни определенные субъекты
воздействуют на конкретные объекты
особым образом, то общие функции в
реальной жизни конкретизируются,
приобретают специфические черты. Так,
существует не контроль вообще, а
финансовый, внутриведомственный
контроль, инспектирование и т. д.
Особенности объектов и субъектов, их
взаимоотношений, внешней среды серьезно
влияют на административные функции,
видоизменяют их, наполняют конкретным
содержанием, обусловливают многообразие
форм осуществления.
Отмечая
специфику каждой общей функции, ее
структурную обособленность, необходимо
подчеркнуть, что в то же время все они
являются частями одного целого. Их
объединяет единая конечная цель, единая
информационная природа, организационное
единство осуществляющего их субъекта.
Каждая часть активно взаимодействует
с целым, а также с другими частями.
Административная деятельность —
целостная система, комплекс взаимосвязанных,
взаимообусловленных функций.
Следует
различать три группы общих функций:
ориентирования
системы (прогнозирования, планирования,
нормативного регулирования, методического
руководства);
обеспечения
системы (кадрового, материально-технического,
финансового, организационно-структурного,
информационного, правоприменительного);
оперативного
руководства (непосредственного
регулирования деятельности, учета,
контроля, оценки всей работы, отдельных
работников, выполнения конкретных
заданий и т. д., применения мер воздействия:
поощрения, наказания и др.).
Освещая
функциональную природу деятельности
исполнительной власти, мы тем самым
раскрываем ее содержание.
Как
было сказано выше, раскрыть содержание
деятельности можно двояким образом:
через перечисление объектов воздействия
(предметный подход) и способов воздействия
(инструментальный подход). При определении
компетенции органов исполнительной
власти (государственной и муниципальной)
используется одновременно оба подхода.
Например, закрепляются полномочия по
учету, контролю и определяются объекты
контроля, учета.
Общие
функции конкретизируются (персонифицируются)
в функциях отдельных органов, должностей.
Это обстоятельство лежит в основе
определения компетенции структурных
единиц.
Линейная
и функциональная власть
Подчинение
— оборотная сторона власти, они
неразрывны. Там, где осуществляется
власть, там существует и подчинение.
Властным полномочиям, праву принимать
обязательные для исполнения решения
корреспондирует обязанность подчиняться
чужой воле, выполнять команды. Реальная
власть существует только там, где имеется
реальное подчинение. Иначе она формальна,
фиктивна, декларативна.
По
объему различаются два вида подчинения:
линейное (прямое, организационное,
административное) и функциональное.
Существуют
два основных принципа деления
административной деятельности ее
специализации: линейный и функциональный.
При реализации первого все объекты
дифференцируются по определенным
признакам на автономные группы и
руководство каждой из них в полном
объеме или в основном осуществляет
определенный субъект. В результате
возникают системы, базирующиеся на
прямом (организационном, административном)
подчинении объектов субъекту, — системы
типа «начальник—подчиненный».
Для
линейной власти характерно следующее:
эта
власть широкая по объему, охватывающая
многие функции административной
деятельности;
она
включает право непосредственного
распоряжения людьми, ресурсами,
деятельностью и очень часто дисциплинарную
власть;
она
связана с ответственностью за состояние
подчиненного объекта.
Линейный
руководитель, как правило, бывает один.
Для линейных систем характерно прямое
подчинение; субъект власти вправе
принимать нормативные или индивидуальные
акты, давать задания, решать структурные
и кадровые вопросы, распоряжаться
материальными и иными ресурсами,
непосредственно руководить деятельностью,
осуществлять дисциплинарное принуждение
или обладает несколькими из названных
полномочий.
Функциональная
подчиненность чаще всего означает, что
субъект власти в рамках конкретной
функции вправе осуществлять нормативное,
методическое руководство, контроль,
административное принуждение или он
наделяется хотя бы одним из названных
полномочий. Возникает отношение типа
«инспектор—контролируемый».
Функциональная
подчиненность состоит в подчинении по
какой-то части деятельности, в рамках
определенной функции. Спектр властных
полномочий субъектов исполнительной
власти в подобных случаях довольно
узок. Их власть бывает «положительной»,
сопряженной с созидательной деятельностью
(право распределять, осуществлять
методическое руководство и т. д.), и
юрисдикционной, связанной с нарушениями
(право приостанавливать работу, отстранять
от должности, налагать взыскания и т.
д.).
Функциональная
власть может быть ограничена рамками
ведомства (организации) или иметь
межведомственный характер.
Линейное
руководство всегда основано на прямом
служебном подчинении. Оно распространяется
на подчиненные структурные единицы;
линейные системы базируются на
административной подчиненности.
Функциональное руководство осуществляется
в отношении функционально подчиненных
при отсутствии организационного
подчинения.
Организационная
структура государственной администрации
Под
структурой понимается строение и
внутренняя форма организации системы,
выступающая как единство устойчивых
взаимосвязей между ее элементами. В ней
выделяются два компонента: строение,
совокупность элементов и система
отношений между ними. Сложные образования
характеризуются полиструктурностью.
Исполнительная власть одновременно
имеет несколько структур: кадровую,
территориальную, функциональную,
организационную и др.
Организационная
структура — это деление целого на
организационно обособленные единицы
и сеть управленческих связей в нем.
Организационная структура — форма
разделения и кооперации административной
деятельности, форма закрепления
разделения труда по управлению, устойчивая
схема распределения его задач, функций.
Поэтому ее можно рассматривать и как
структуру целей, функций администрации,
выражающуюся в дифференциации ее на
части и в системе организационных связей
в ней.
На
структуру аппарата влияют многие
объективные и субъективные факторы.
Важнейшим среди них является содержание
деятельности, т. е. комплекс функций
административной деятельности.
Функции,
их номенклатура, объем, значимость,
взаимосвязь — вот что в первую очередь
детерминирует структуру аппарата.
Необходимо учитывать наличие двусторонней
связи структуры и функции: вновь возникшая
функция может быть выполнена как путем
создания новых структурных единиц, так
и путем использования возможностей,
существовавших ранее. Но развитая
функция требует структурного обособления.
При этом функция не меняется автоматически
вслед за изменением структуры аппарата,
одну и ту же функцию могут осуществлять
разные органы, служащие.
Как
всякая форма, структура отражает
результат развития содержания и в свою
очередь оказывает на него активное
обратное воздействие. От организационной
структуры зависит специализация и
кооперация административной деятельности,
ее комплексность, правильность
распределения нагрузки между различными
частями. Рациональная структура позволяет
с меньшими затратами времени и сил и
более квалифицированно решать дела,
создает условия для согласованной и
четкой работы, образования хорошего
психологического климата.
Административные
структуры обладают множеством признаков,
которые могут быть использованы в
качестве критериев их группировки.
Различают структуры простые и сложные,
жесткие и гибкие, линейные и функциональные,
постоянные и переменные, типовые и
индивидуальные, формальные и неформальные,
сложившиеся и экспериментальные,
централизованные и децентрализованные
и др. Можно различать структуры устойчивые
и неустойчивые, надежные и ненадежные,
бюрократические и демократические,
дорогие и дешевые и т. д. Структуры
исполнительной власти должны быть
прежде всего эффективными (надежными,
стабильными и способными к необходимым
перестройкам), демократичными и по
возможности дешевыми.
Государственная
администрация представляет собой
целостное образование, состоящее из
большого количества разнообразных
частей. В ней можно различать несколько
основных типов структурных единиц:
б)
аппарат ведомственного подразделения;
г)
орган государственной исполнительной
власти;
е)
структурное подразделение органа,
администрации;
Каждая
структурная единица аппарата
государственной администрации — это
его самоуправляемая, автономная, имеющая
свою компетенцию, организационно
оформленная часть, существование которой
предопределено правовым актом.
Тип
организационной структуры системы
определяется типом власти (подчинения).
Если система основана на линейной
власти, значит, у нее линейная структура.
Использование функциональной власти
приводит к образованию функциональных
структур. Таковыми являются, например,
службы уголовного розыска и другие
милицейские службы в системе МВД. Их
областные, городские, районные
подразделения (управления, отделы,
отделения) линейно подчиняются
соответствующему органу внутренних
дел и функционально — вышестоящему
звену ведомственной службы.
Под
административным ведомством следует
понимать систему организаций,
организационно подчиненных одному
органу исполнительной власти. Наряду
с административными существуют и иные
государственные (например, прокуратура
РФ) и негосударственные (например,
Всероссийское общество слепых) ведомства.
Особенностью первых является то, что
ими руководят исполнительные органы,
их руководящие подсистемы — составная
часть аппарата исполнительной власти.
Каковы
основные признаки административного
ведомства?
Во-первых,
каждое ведомство имеет определенные
нормативно закрепленные цели. Они
устанавливаются вышестоящими
государственными органами. Выполнение
поставленной задачи (охранять, оказывать
услуги и др.) — это и есть главная
производственная задача ведомств. Но,
кроме того, в Российской Федерации
ведомство осуществляет и такие общие
задачи, как рациональное использование
всех выделенных и природных ресурсов.
Каждое ведомство одновременно выполняет
три задачи: специальную производственную;
экономико-экологическую; социальную.
В соответствии с ними формулируются и
нормативно регулируются функции
соответствующих государственных
организаций.
Во-вторых,
административное ведомство представляет
собой четко обособленную сложную
систему, состоящую из самостоятельных
организаций, подчиненных одной из них,
которая является ее центром, руководящим
органом.
В-третьих,
каждое ведомство построено иерархично,
имеет линейную структуру, нижестоящие
организации организационно (административно)
подчинены вышестоящим, а последние
несут ответственность за их деятельность.
В-четвертых,
ведомство — экономико-правовая общность.
У него во владении есть определенное
имущество, которое состоит из имущества
организаций и централизованных фондов
(резервов), принадлежащих системе в
целом.
Внутри
системы создается и используется
определенная информация, складывается
специфическая организация документооборота,
взаимоотношений ее компонентов.
Внутриведомственные связи отличаются
активностью и устойчивостью.
Каждое
ведомство имеет свое название. Будучи
сложной самоуправляемой системой, оно
как правило, состоит из трех групп
элементов:
организаций,
непосредственно выполняющих его основную
производственную задачу;
организаций,
обслуживающих его внутренние потребности;
органа
(органов) исполнительной власти.
Можно
сказать иначе: каждое ведомство состоит
из трех блоков:
В
последнем необходимо различать уровни
(звенья) управления. Минимальное их
количество — два: центр и администрация
ведомственной организации (больницы,
вузы и т. д.).
По
объему полномочий они бывают отраслевыми,
функциональными и смешанными. В отраслевых
организационная деятельность центра
замыкается рамками ведомств, их главная
задача состоит в непосредственном
обеспечении потребностей общества в
услугах. Для функциональных ведомств
главное — внешняя организационная
деятельность, административное
воздействие на другие ведомства, не
подчиненные линейно объекты. В некоторых
ведомствах одновременно осуществляется
и выпуск, обработка определенной
продукции, оказание услуг и внешнее
административное воздействие на системы
иных ведомств. Например, Министерство
образования и науки РФ линейно руководит
подчиненными вузами и функционально —
педагогическими, сельскохозяйственными,
медицинскими и другими вузами, которые
линейно подчинены другим органам.
11. А ДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ», «ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ», «ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ»
Аннотация: Целью работы является выявление общих и отличительных признаков отдельных теоретических понятий. В статье анализируются понятия «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация», а также устанавливается связь и соотношение между ними.
Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть, государственная администрация, система, контроль.
В учебниках по административному праву, научных публикациях встречается понятие «государственная администрация», которое либо используется как синоним государственному управлению, исполнительной власти, либо противопоставляется им.
Атаманчук Г. В. указывает на три обязательных свойства государственного управления:
1) управленческое воздействие, связанное с реализацией государственной власти;
2) универсальность государственного управления;
Управление представляет собой целеполагающее (сознательное) регулирующее воздействие людей на собственную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно в формах самоуправления, так и через специально созданные структуры (партии, государственные органы и т.д.). Государственное управ-
ление осуществляется специальным субъектом – государством и распространяется на все общество1.
Исследователи государственного управления: Ю. А. Тихомиров, М. А. Лапина и другие, независимо от направления научных исследований, пришли к выводу о том, что основа государственного управления – правовая и приоритет здесь принадлежит административному праву, которое рассматривает государственное управление с точки зрения «юридического мировоззрения».
Административно-правовая наука определила предмет изучения, т.е. общественные отношения, которые регулируются исследуемой отраслью, формы и методы реализации государственного управления. Она выясняет материальную и процессуальную суть административной деятельности органов государственного управления.
Интересен подход к изучению государственного управления с точки зрения теории управления (менеджмента), который рассматривает государственное управление в четырех ипостасях: планирование, организация, руководство и контроль, т.е. с точки зрения организации управленческой деятельности. При этом авторы данного подхода уходят от анализа юридической теории и правовых норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления. Они говорят, что лицо, обладающее навыками и умениями осуществления управленческой деятельности, может руководить любой организацией, независимо от сферы, целей, форм и методов деятельности, задач, компетенции.
Во многом сложности понимания сути управления связаны с различным толкованием данного слова. Управление можно понимать в различных смыслах: направление хода движения чего-либо; руководство деятельностью чего-либо (кого-либо); деятельность органов государственной власти (местного самоуправления) по исполнению задач и функций, стоящих перед ними.
Как уже было сказано ранее государственное управление неотделимо от понятия «власть». Власть – необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую волю и обеспечивает социальных порядок, конституционные основы общества. По мнению немецкого мыслителя Вебера: «Власть – это возможность проводить собственную политику вопреки сопротивлению».
Государственная власть есть форма политической власти, являющаяся обеспечивающей способностью государства как властвующего субъекта подчинять своей воле волю людей посредством различных методов, средств, приемов.
Важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов, образующих механизм (аппарат) этой власти. В связи с этим государственное управление как вид исполнительной (административной) государственной деятельности присущ любому типу государственной власти.
1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс
лекций. – М.: Омега-Л. 2004. С. 24.
Отдельными учеными государственное управление рассматривается в узком и широком понимании этого понятия. Не будем вдаваться в подробности рассуждений по данному поводу. Отметим только, что узкое понимание государственного управления подразумевает деятельность исполнительной ветви власти. Необходимо отметить, что представители современной административно-правовой науки (Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров) отходят от трактовки государственного управления в широком смысле и априори понимают государственное управление только как исполнительно-распорядительную деятельность одной ветви государственной власти – исполнительной, т.е. в настоящее время государственное управление понимается как форма (содержание) исполнительной власти.
В современной России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневную деятельность по реализации задач и функций государства. На решение этих задач направлена административная реформа исполнительной власти. Целью, которой является устранение дублирования полномочий, отказ от исполнения несвойственных функций, оптимизация системы органов исполнительной власти, борьба с коррупцией и др.
Исполнительная власть – объективная необходимость, связанная с организующей силой государства. Именно эта ветвь власти обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих, как в центральных органах, так и на отдельных территориях.
Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. По мнению Ю. И. Ми-гачева, Л. Л. Попова, С. В. Тихомирова «государственное управление является формой государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении государственными органами законов в целях реализации функций государства»2.
Основными признаками, характеризующими исполнительную власть, являются: принадлежность к системе государственной власти, самостоятельность в пределах исполнительно-распорядительной компетенции, организационная системность, иерархичность, наличие системы внешнеорганизационных и внутренних отношений, сочетание правотворчества и правоприменения, централизации и децентрализации, наличие полномочий государственно-властного характера. Анализ данных признаков характеризует исполнительную власть в функционально-компетенционном плане.
Соотношение понятий «государственное управление», «исполнительная власть» по мнению различных авторов может быть сведено к следующим позициям:
1) государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в пределах которой реализуется исполнительная власть ;
2 Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть. – М. И НФРА-М, 2011. С. 91.
3 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М.: 2001. С. 10.
2) исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять требования законов, претворять в жизнь правовые нормы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека4;
3) государственное управление – более широкое понятие по сравнению с исполнительной властью, последняя, в известном смысле производна от государственного управления, поскольку призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности5;
4) все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления, однако не все звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле6.
Как видно из приведенных выше понятий, исполнительная власть является частью более широкого понятия – государственного управления.
Возникает вопрос, а что же такое государственная администрация? Из каких государственных структур она состоит? Как ее деятельность соотносится с деятельностью других государственных органов? Либо эти понятия идентичны? В научной, учебной юридической литературе встречается понятие «государственная административная власть», «административное управление», «государственная администрация». Что общего между этими понятиями? Общая у них основа: «администрация», «административный», «администрирование», связанная, ни с чем иным, кроме как с управлением. Также можно говорить о судебном управлении, т.е. управление которое осуществляет, например, председатель суда, о президентском управлении, об управлении палатами Федерального Собрания и т.д.
По мнению А. М. Волкова, А. С. Дугенца реализация исполнительной власти возложена на государственную администрацию. По их мнению, государственная администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих администрирование, связанное с исполнением исполнительно-распорядительных полномочий7, а, следовательно, эти авторы считают синонимичными понятия «исполнительная власть» и «государственная администрация». Полагаем, что это упрощенное понимание сути государственной администрации, ее системы, т.к. кроме организации, регулирования, планирования, координирования в сфере государственного управления осуществляются и другие, специальные функции в сфере государственного управления, например, контрольно-надзорные. Без осуществления этих функций не сможет существовать и сама система органов исполнительной власти, помкольку одним из ее признаков является подконтрольность и подотчетность. В системе федеральных органов исполнительной власти созданы самостоятельные органы, осуществляющие данные полномочия – это федеральные службы. Помимо них контрольно-надзорные полномочия осуществляют и отдельные структурные подразделения от-
4 Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. – М. Н ОРМА. 2002. С. 193.
5 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ.соч. С. 9.
7 Волков В. В., Дугенец А. С. Административное право. – М.-ФОРУМ-ИНФРА-М. 2012. С. 13.
раслевых министерств, в виде инспекций (ГИБДД, фармакологическая инспекция, фитосанитарная инспекция, ветеринарная инспекция, санитарно-эпидемиологическая инспекция и др.). Но в системе государственного управления созданы и контрольно-надзорные органы надведомственного (вневедомственного) характера, осуществляющие контроль и надзор в наиважнейших сферах жизнедеятельности государства: за законностью при осуществлении выборов, расходования государственных бюджетных и внебюджетных ресурсов, лицензирования деятельности кредитных организаций и т.д.
Эти органы не относятся ни к одной из ветвей государственной власти, однако они созданы на основании закона, наделены законом собственной компетенцией государственно-властного характера, имеют свою организационно-штатную структуру, осуществляют деятельность от имени государства, работающие в них граждане Российской Федерации являются государственными служащими. К таким органам государственного управления относятся: ЦИК РФ, Счетная палата РФ8, Прокуратура РФ9, Следственный Комитет РФ10, Банк России11. Бесспорно, что эти государственные органы осуществляют управленческие (административные) функции, осуществляют в той или иной мере административно-юрисдикционные полномочия12, их деятельность регулируется, в том числе, и нормами административного права, но к системе органов исполнительной власти, либо какой другой ветви власти они отношения не имеют. Поэтому не безосновательно эти государственные структуры можно отнести к государственной администрации.
Помимо этих органов существуют такие государственные образования, которые способствуют (содействуют) осуществлению полномочий Президенту РФ, Государственной Думе, Совету Федерации. К ним относятся Администрация Президента РФ, Управление делами Президента РФ, Аппарат Государственной Думы, Аппарат Совета Федерации.
Из анализа Положения об Администрации Президента РФ, утвержденном указом Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. она формируется в соответствии с Конституцией РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, но ни в одном нормативном документе не указана ветвь власти, к которой отнесена Администрация Президента РФ. Однако само название государственного органа и его полномочия говорят сами за себя.
Организационно-правовая природа Управления Делами Президента РФ определена четко. Согласно Указу Президента РФ № 1370 от 17 сентября 2008 года оно является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), осуществляющим управление подведомственными организациями (федеральными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями), а также управление и распоряжение объектами федеральной собственности. Оно обладает полномочиями по созданию и ликвидации государственных унитарных
8 О счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ.
9 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1.
10 О следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3.
11 О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
12 Например, ЦБ России осуществляет лицензирование дея-
тельности кредитных организаций.
предприятий, по защите и осуществлению имущественных интересов государства, по осуществлению прав собственника имущества. Если более подробно, то УДП РФ осуществляет обеспечивающие функции в отношении высших должностных лиц государства (Президента, Председателя Правительства, Председателей палат федерального собрания, руководителей высших судебных органов, Генерального прокурора РФ, председателя Счетной палаты, уполномоченного по правам человека и других с точки зрения ма-материально-технического, финансового, социально-бытового, медицинского, санаторно-курортного обслуживания и обеспечения.
Аппарат Государственной Думы13, Аппарат Совета Федерации14 не связаны с осуществлением законодательных полномочий, в них осуществляются управленческие, административные функции) Такими административными функциями наделены и председатели палат парламента, председатели судов. Они как руководители соответствующих государственных структур наделены функциями и компетенцией административной власти и потому имеют возможность руководить деятельностью подчиненных им структур и государственные служащих. Их также можно назвать администраторами.
Осуществлению административных (управленческих) функций посвящена деятельность и Судебного департамента, созданного в 1998 году в Верховном Суде РФ. Он реализует кадровую политику, решает финансовые, материально-технические и иные вопросы, направленные на создание условий для осуществления полного и независимого правосудия.
В определенной мере государственную деятельность осуществляют и руководители государственных образовательных учреждений (ректоры, проректоры), директора государственных унитарных предприятий, командиры воинских частей (военных кораблей) и другие лица. Все они наделены юридически властными полномочиями, которые закреплены не только нормами административного права, но и нормами других правовых отраслей – финансового, трудового, таможенного и других в зависимости от профиля деятельности той или иной организации (руководителя). Этих лиц назначают на должности и освобождают от должностей государственные органы. Они реализуют в пределах переданных функций полномочия государственно-властного характера и действуют не от своего имени, а от имени государства. По нашему мнению этих субъектов также можно включить в систему государственной администрации.
Поэтому можно сказать, что понятия «государственная администрация» и «исполнительная власть» соотносятся друг с другом как общее и частное. Понятие государственная администрация более широкое и включает в себя систему исполнительной власти.
Подытоживая анализ понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация» можно сказать, что, во-первых, содержанием деятельности исполнительной власти является осуществление государственного управления; во-вторых, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти; в-третьих, в систему государственной администрации помимо системы исполни-
13 Положение утверждено Распоряжением председателя ГД РФ № 112/1р-1 от 23.03.1996 г.
14 Положение утверждено Постановлением Совета Федерации № 169-1 от 12.07.1994.
тельной власти целесообразно включить контрольно-надзорные органы надведомственного характера и органы, обеспечивающие деятельность Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания РФ и т.д. Исходя из этого можно сказать, что государственная администрация является обобщающим понятием по отношению к исполнительной власти и иным государственным органам, осуществляющим контрольно-надзорные и обеспечивающие функции.
Повышение эффективности государственного управления должно обеспечиваться взаимодействием двух факторов: с одной стороны – установления властных полномочий субъекта управления, поддерживаемых авторитетом государства; с другой – добровольного исполнения людьми и их организациями правовых норм и подчинения субъекту власти.
1. О счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ.
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1.
3. О следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3.
4. О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
5. Об утверждении Положения об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: распоряжение председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 марта 1996 г. № 112/1 р-1.
6. Об утверждении Положения об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 июля 1994 г. № 169-1.
7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Омега-Л. 2004.
8. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М.: 2001.
9. Волков В. В., Дугенец А. С. Административное право. – М.- ФОРУМ-ИНФРА-М. 2012.
10. Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть. – М. И НФРА-М, 2011.
11. Мицкевич Л. А. Очерки административного права: современное наполнение: монография. М.: «ПРОСПЕКТ». 2015.
12. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. – М. Н ОРМА. 2002.
13. Сурник В. Н. Особенности взаимодействия государственной судебной администрации Украины с другими органами государственной власти.//Пробелы в российском законодательстве. № 4. 2013.
14. Чистобородов И. Г. Система государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации.// Пробелы в российском законодательстве. № 1. 2016.
на статью доцента кафедры УДПОООП Академии управления МВД России, к.ю.н., А. С. Усковой «О соотношении понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация»
Представленная на рецензирование научная статья актуальна с позиций теории административного права. Это связано с тем, что в учебной и научной юридической литературе наряду с устоявшимися понятиями и правовыми категориями встречаются новые термины. Таковым является понятие «государственная администрация». В связи с этим возникает вопрос о соотношении существующего понятийного аппарата с вновь вводимыми терминами. Автором была предпринята попытка анализа сущности этих понятий и мнений ученых по данному вопросу. Представлено собственное мнение о необходимости более глубокой проработки теоретических основ государственного управления, его системы и структуры.
При подготовке статьи автором были проанализированы основные нормативные правовые акты и научные источники, сформулировано понятие государственной администрации, представлена его структура.
Работа имеет научное и теоретическое значение. Она может явиться источником научной полемики, что доказывает важность проблемы, затронутой автором.
Статья написана понятным юридически грамотным, научным языком, представляет собой самостоятельное исследование, а, следовательно, удовлетворяет требованиям, предъявляемым к такого рода научным работам.
Полагаю, что научная статья доцента кафедры УДПОООП Академии управления МВД России к.ю.н. А.С. Усковой может быть представлена к опубликованию в научных журналах.
Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, к.ю.н., доцент, полковник полиции К. Л. Яковлев